I SA/Wa 2472/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 12 sierpnia 2021 r. nr KOC/4234/Sr/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji, Prezydent) z 22 czerwca 2021 r. nr 001906/ZR/2021 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: A. B. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) wnioskiem z 9 sierpnia 2018 r. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci: I. M. , urodzonego [...] sierpnia 2004 r. i A. M. , urodzoną [...] lutego 2007 r. Decyzją z 13 marca 2019 r., nr 001009/ZR/2019, Prezydent przyznał zasiłek rodzinny na dzieci strony w wysokości 124 zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz jednorazowo dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, natomiast odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci za okres od 1 do 30 listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie mógł samodzielnie pozyskać informacji dotyczących męża wnioskodawczyni, nie przedstawiła również takich informacji sama wnioskodawczyni, co w konsekwencji oznaczało, że organ nie był w stanie ustalić czy skarżąca posiadała uprawnienia do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Z uwagi na to, że z dniem 11 grudnia 2018 r. uprawomocnił się wyrok orzekający rozwód małżeństwa strony, to zmienił się skład jej rodziny i nie ma już konieczności ustalania dochodu ojca dzieci od grudnia 2018 r. Od powyższej decyzji w części odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego strona złożyła odwołanie, na skutek którego Kolegium decyzją z 18 czerwca 2019 r. znak: KOC/3284/Sr/19 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania dokumentu w postaci zaświadczenia właściwej instytucji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka (cudzoziemca) z uwagi na fakt, że jest ona objęta ochroną uzupełniającą. Zdaniem Kolegium, pomimo takich okoliczności sprawy, dokument w postaci zaświadczenia o zgłoszeniu zaginięcia jest wymagany stosownie do obowiązujących przepisów prawa, a ponieważ nie został przedstawiony, organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy dodał ponadto, że ani Kolegium, ani organ I instancji nie mają uprawnień do wystąpienia o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466, dalej: rozporządzenie z 2017 r.), do zgłoszenia zaginięcia byłego męża skarżącej. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję SKO do sądu administracyjnego w części odmawiającej przyznania jej zasiłku rodzinnego, podnosząc, że odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia należy uznać za przejaw biurokratyzmu, zważywszy na okoliczność objęcia skarżącej ochroną uzupełniającą. W takiej bowiem sytuacji skarżąca nie ma możliwości kontaktowania się z władzami rosyjskimi w celu zgłoszenia zaginięcia męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2020 r. w sprawie I SA/Wa 1588/19 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, obie w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku uznał, że w sprawie organy orzekające nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącej o braku możliwości dostarczenia przez nią dokumentów stwierdzających zaginięcie jej męża oraz rzeczywistej sytuacji uchodźców z jej kraju. Skoro skarżąca nie przedstawiła wymaganego przepisami rozporządzenia z 2017 r. zaświadczenia o zaginięciu męża, obowiązkiem organów orzekających było wyjaśnienie tej kwestii, czego organy nie uczyniły, poprzestając na fakcie braku zaświadczenia jako okoliczności wystarczającej do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca jako obywatelka Federacji Rosyjskiej objęta została ochroną uzupełniającą, zatem w uzasadnieniu decyzji przyznającej jej ochronę z pewnością zawarte są informacje dotyczące jej męża, które mogłyby wyjaśnić sytuację osobistą skarżącej. Ponadto skarżąca podaje, że dla celów postępowania rozwodowego ustanowiony został kurator dla nieznanego z miejsca pobytu jej męża. Organy informacji tej nie zweryfikowały. Jeżeli bowiem okazałoby się, że kurator został ustanowiony, to oznaczałoby, że miejsce męża skarżącej nie jest znane. Tym bardziej, że ustanowienie przez sąd powszechny kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony poprzedzone jest stosownymi ogłoszeniami. W ocenie Sądu organy orzekające winny poczynić wskazane wyżej ustalenia i w zależności od ich wyniku dokonać oceny, czy było możliwe uzyskanie przez skarżącą wymaganego zaświadczenia o zaginięciu jej męża. Jeśli bowiem okazałoby się, że nie jest to możliwe, a brak zaświadczenia stanowiłby jedyną przeszkodę w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia, brak byłoby w świetle wyżej przedstawionych rozważań podstaw do wydania decyzji odmownej. Decyzją z 12 lutego 2021 r. nr 000544/ZR/2021 Prezydent ponownie odmówił stronie przyznania zasiłku rodzinnego na jej dzieci za okres od 1 listopada do 30 listopada 2018 r. Na skutek odwołania skarżącej Kolegium decyzją z 7 kwietnia 2021 r. znak: KOC/1439/Sr/21 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że organ I instancji nie ocenił dowodów pod kątem możliwości przedstawienia zaświadczenia o zaginięciu ojca dzieci, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1588/19. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że w przypadku ustalenia braku takiej możliwości organ I instancji ustali dochód rodziny z pominięciem dochodu ówczesnego męża strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 22 czerwca 2021 r., nr 001906/ZR/2021, działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 4-6, art. 8-9, art. 20, art. 23-25 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia z 2017 r., odmówił zasiłku rodzinnego na dzieci skarżącej płatnego w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po wyroku w sprawie I SA/Wa 1588/19 przeprowadził postępowanie wyjaśniające. 3 listopada 2020 r. do akt sprawy strona dołączyła postanowienie Sądu Okręgowego w W. Wydział Cywilny z 5 czerwca 2018 r., wydane w sprawie o sygn. akt [...], z którego wynika, że ojciec małoletnich dzieci K. M. ostatnio zamieszkiwał pod adresem: ul. [...] w W., a obecne jego miejsce pobytu nie jest znane. Dlatego został ustanowiony kurator dla nieznanego z miejsca pobytu K. M. w osobie K. K. - pracownika Sądu Okręgowego W. XXI Wydział Pracy - celem reprezentowania jego interesów w procesie o rozwód. Strona dołączyła również do akt sprawy decyzję Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców nr [...] z 18 stycznia 2013 r. odmawiającą nadania wnioskodawczyni statusu uchodźcy oraz udzielającą jej ochrony uzupełniającej. W uzasadnieniu powyższej decyzji wspomniano o braku możliwości samodzielnego utrzymania siebie i dwójki dzieci ze względu na rozpad małżeństwa. Ponadto Prezydent uwzględnił, że 9 czerwca 2017 r. została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja, z której wynika, że stronie udzielono zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji zapoznał się również z kartą pobytu strony nr [...] wydaną 27 czerwca 2017 r., zezwalającą jej na pobyt stały do 27 czerwca 2027 r. Jednocześnie z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych wynika, że K. M. pod adresem wskazanym przez stronę, tj. ul. [...],[...], obecnie nie przebywa. Organ I instancji uznał więc, że małżeństwo skarżącej i K. M. ulegało rozpadowi przynajmniej od 2013 r., ale dopiero podczas ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w 2018 r. strona postanowiła wystąpić o rozwód. W ocenie Prezydenta brak możliwości ustalenia miejsca pobytu byłego męża strony, posiadającego status dłużnika alimentacyjnego, nie jest tożsame z jego zaginięciem, które winno zostać potwierdzone stosownym zaświadczeniem, o którym mowa w § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r. Zdaniem organu I instancji skarżąca nie poczyniła żadnych starań, aby wymagane zaświadczenie o zaginięciu byłego męża pozyskać. Samo ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu nie jest tożsame z uznaniem za osobę zaginioną, a brak kontaktu z mężem nie jest podstawą do nieuwzględniania ww. do składu rodziny. Od decyzji Prezydenta z 22 czerwca 2021 r. odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Decyzją z 12 sierpnia 2021 r. znak: KOC/4234/Sr/21 Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zauważył, że po wydaniu wyroku w sprawie I SA/Wa 1588/19 do akt niniejszej sprawy skarżąca dołączyła nowe dokumenty, które w sposób istotny wpłynęły na zmianę stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji przeanalizował decyzję Szefa Urzędu ds. Uchodźców z 18 stycznia 2013 r., postanowienie Sądu Okręgowego w W. z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu byłego męża strony. Kolegium przyznało, że nie można utożsamiać braku wiedzy co do miejsca pobytu rozumianego jako adres, pod którym dana osoba przebywa, z zaginięciem tej osoby. Powołało również dwa oświadczenia strony załączone do akt sprawy z 21 kwietnia 2021 r. oraz z 26 kwietnia 2021 r., z których nie wynikało, żeby zgłaszała zaginięcie męża na Policji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ostatnim miejscem zamieszkania ojca dzieci była W.). Kolegium podkreśliło, że Sąd w sprawie I SA/Wa 1588/19 nie zobowiązał organów administracji do wydania pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, a jedynie nałożył na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie "czy było możliwe uzyskanie przez skarżącą wymaganego zaświadczenia o zaginięciu jej męża". Zdaniem organu odwoławczego zebrane w sprawie dokumenty nie wykazały, aby wnioskodawczyni nie mogła uzyskać wymaganego zaświadczenia, wręcz przeciwnie, w oświadczeniu z 26 kwietnia 2021 r. skarżąca stwierdziła, że nie zgłaszała o zaginięciu męża w żadnej instytucji. Natomiast dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny bez znaczenia jest fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy u.ś.r. w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca2017 r., sygn. akt III SA/Gd 400/171, publ. cbosa). Skarżąca nie przedstawiła wymaganego od niej zaświadczenia, ani też nie podjęła działań w celu jego uzyskania. Dlatego organ I instancji prawidłowo odmówił jej przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. decyzji uwzgledniającej przyznanie zasiłku rodzinnego zgodnie ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nowe dokumenty potwierdziły jedynie okoliczności już znane, tj. że udzielono jej ochrony uzupełniającej, a rozkład pożycia małżeńskiego nastąpił znacznie wcześniej, dlatego nie miała już możliwości dotarcia do męża nawet w celu przeprowadzenia sprawy rozwodowej, która toczyła się przy udziale kuratora do doręczeń wyznaczonego przez sąd. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasugerował, że zaginięcie męża strona powinna zgłosić na Policji, ponieważ ostatnie znane jego miejsce zamieszkania znajdowało się w Polsce. Fakt niezgłoszenia zaginięcia męża na Policji był doskonale znany Sądowi wydającemu wyrok wiążący w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami wykonawczymi do u.ś.r. na Policję zgłasza się zaginięcie obywateli polskich, a odnośnie do cudzoziemców jest to "właściwa instytucja". Odnosząc się do wyroku sygn. akt I SA/Wa 1588/19 strona zauważyła, że w postępowaniu w przedmiotowej sprawie nie miało być badane, czy zgłosiła zaginięcie męża na Policji, ponieważ ta okoliczność była już wiadoma, bo mąż strony jest cudzoziemcem, lecz czy miała możliwość uzyskania zaświadczenia przewidzianego w przepisach, tj. wydanego przez "właściwą instytucję". W ocenie skarżącej, jako osoba objęta ochroną uzupełniającą, nie ma możliwości kontaktu z "właściwymi instytucjami" w kraju pochodzenia. Ta okoliczność powinna być wystarczająca dla uznania, że ojca dzieci należy traktować jako zaginionego w postępowaniu o przyznanie świadczenia rodzinnego. Skarżąca powołała się na nadmierny formalizm ze strony organów orzekających w niniejszej sprawie, prowadzący do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności przepis art. 153 p.p.s.a. oraz przepisy dotyczące zebrania i oceny dowodów w sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent, jak i Kolegium w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały, że miały na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy treść ww. przepisu, jednak – w ocenie Sądu - wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Wa 1588/19 nie zostały prawidłowo zinterpretowane. W dalszym ciągu w niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent i SKO mieli podstawy, aby odmówić wnioskodawczyni przyznania świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada do 30 listopada 2018 r. z tego powodu, że skarżąca jako cudzoziemka objęta ochroną uzupełniającą nie jest w stanie udokumentować swego stanu rodzinnego (dochodów ojca dzieci), co uniemożliwia organom ustalenie przesłanki tzw. "kryterium dochodowego", uprawniającego do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada do 30 listopada 2018 r. Wskazany wyżej obowiązek pomocy rodzinie realizuje u.ś.r., która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń obywatelom polskim oraz cudzoziemcom (art. 1 tej ustawy). Z przepisów u.ś.r. wynika, że aby otrzymać zasiłek rodzinny trzeba spełnić odpowiednie kryterium dochodowe. Żeby zaś wykazać spełnienie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego do wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia należy przedłożyć zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość dochodów członka rodziny oraz inne zaświadczenia, oświadczenia lub dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (art. 23 ust. 4 u.ś.r.). Szczegółowy katalog środków dowodowych stosowanych w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych zawiera rozporządzenie z 2017 r. Zgodnie z treścią § 16 tego rozporządzenia, ustalając dochód rodziny, nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie, nie uwzględnia się tego małżonka (ust. 1), w przypadku gdy małżonek osoby otrzymującej świadczenia rodzinne lub ubiegającej się o świadczenia rodzinne zaginął, ustalając prawo do świadczeń rodzinnych, uwzględnia się zaświadczenie właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców - właściwej instytucji (ust. 2). Organy orzekające w niniejszej sprawie, pomimo analizy nowych dokumentów złożonych przez stronę, które w ich ocenie były "istotne", uznały, że wobec faktu, że nie przedstawiła ona zaświadczenia o zaginięciu męża, niemożliwe jest przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Ponownie organy poprzestały na fakcie braku zaświadczenia jako okoliczności wystarczającej do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu organy orzekające niedokładnie wykonały wytyczne Sądu zawarte w sprawie I SA/Wa 1588/19, które są wiążące nie tylko dla organów administracji, ale i dla Sądu. Sąd w ww. wyroku wprost wypowiedział się, że pomimo iż przepisy rozporządzenia z 2017 r. nakładają na stronę szereg obowiązków o charakterze dowodowym, to nie można uznać, by podważały one podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę ustalania prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wraz z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po wyroku wydanym w sprawie I SA/Wa 1588/19 skarżąca złożyła nowe dokumenty, które w istotny sposób wpłynęły na zmianę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zaakceptował ocenę dowodów przeprowadzoną przez organ I instancji i uznał, że skarżąca nie wykazała, aby nie mogła uzyskać wymaganego zaświadczenia, a wręcz wprost napisała w oświadczeniu z 26 kwietnia 2021 r., że nie zgłaszała o zaginięciu męża w żadnej instytucji. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że ocena dokumentów złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego dokonana przez organy jest powierzchowna. Organy przy ocenie dowodów powinny kierować się zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Zdaniem Sądu organy orzekające w kontrolowanych decyzjach zbyt formalistycznie potraktowały sytuację strony, wymagając od niej jedynie zaświadczenia o zaginięciu męża. Z pola widzenia organów uszła podstawowa kwestia, jaka jest do ustalenia w tej sprawie, tj. jaki jest stan materialny rodziny skarżącej (w odniesieniu do wnioskowanego okresu – listopada 2018 r.), w szczególności czy otrzymuje ona wsparcie materialne od męża. Z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie I SA/Wa 1588/19, mającego w niniejszej sprawie znaczenie wiążące, wynika, że kwestię tę można dokładnie ustalić środkami dowodowymi możliwymi do przeprowadzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zasadą jest bowiem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.), że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami najczęściej wyjaśniającymi sytuację rodzin starających się o różnego rodzaju świadczenia są, oprócz dokumentów, wywiady środowiskowe. Kwestie niewyjaśnione innymi środkami dowodowymi mogą być, w ostatniej kolejności, wyjaśnione dowodem z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.). Oceniając postanowienie Sądu Okręgowego w W. z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że dla ojca dzieci ustanowiono kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu w procesie o rozwód, organy jednoznacznie uznały, że nie można faktu braku wiedzy co do miejsca pobytu rozumianego jako adres, pod którym dana osoba przebywa, utożsamiać z zaginięciem tej osoby. Sąd zauważa, że takiej oceny można było dokonać ad hoc, nawet bez analizy tego dokumentu. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1588/19 uznał, że organy mają zweryfikować informację strony, czy rzeczywiście dla celów postępowania rozwodowego ustanowiony został kurator dla nieznanego z miejsca pobytu jej męża. Jeśli bowiem okazałoby się, że kurator został ustanowiony (a tak się właśnie okazało), to oznaczałoby, że miejsce pobytu męża skarżącej nie jest znane, tym bardziej, że ustanowienie przez sąd powszechny kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony poprzedzone jest stosownymi ogłoszeniami. Z ww. postanowienia Sądu Okręgowego w W. wynika, że o ustanowieniu kuratora dokonano ogłoszeń w budynku Sądu i w lokalu Urzędu Dzielnicy W. na okres jednego miesiąca (punkt 2 postanowienia). W aktach sprawy znajduje się jeszcze pismo procesowe strony złożone do sprawy rozwodowej, z którego wynika, że pozew o rozwód skarżąca złożyła 25 października 2016 r., a nie jak ustalił organ I instancji w 2018 r. (k. 92 akt administracyjnych). Skarżąca do akt sprawy złożyła pismo procesowe z 19 kwietnia 2021 r., w którym oświadczyła, że z byłym mężem nie miała kontaktu na długo przed orzeczeniem rozwodu, nie zna jego miejsca pobytu, a sprawa rozwodowa musiała się toczyć z udziałem kuratora, który reprezentował jego interesy. W latach 2017-2018 (istotnych dla przyznania wnioskowanego świadczenia) mąż nie wspierał jej finansowo, ani w żaden inny sposób, a orzeczone alimenty regulowane były z funduszu alimentacyjnego. To oświadczenie strony nie zostało wzięte pod uwagę, tak samo jak oświadczenie z 26 kwietnia 2021 r, z którego wynika, że skarżąca nie wiedziała, do jakiej instytucji ma zgłosić zaginięcie męża. Przepis § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r. wskazuje wprost, że w przypadku cudzoziemców zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka wydaje nie Policja (jak to sugeruje Kolegium), ale "właściwa instytucja". Natomiast ani organ I instancji, ani SKO nie wskazały stronie tej instytucji, tylko - dysponując szerokim materiałem dowodowym na okoliczność ustalenia sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny w celu przyznania jej zasiłku rodzinnego na dwoje małoletnich dzieci za miesiąc listopad 2018 r. – uznały, że podstawą do odmowy przyznania tego zasiłku jest okoliczność, że nigdy nie zgłosiła zaginięcia męża. W ocenie Sądu organy nie zastosowały się do pełnych wytycznych Sądu w celu oceny sytuacji skarżącej jako cudzoziemki w odniesieniu do spełnienia wymogu zawartego w § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r. (złożenia zaświadczania o zaginięciu męża). W tym miejscu należy zauważyć, że przepis ten dotyczy małżonka zaginionego, tymczasem w listopadzie 2018 r. oraz w czasie trwania procesu o rozwód były mąż strony miał formalno-prawny status nieznanego z miejsca pobytu. Nie można zarzucić stronie, że nie informowała różnych organów publicznych na terenie RP o tym, że nie zna miejsca pobytu swojego męża (organy orzekające w tej sprawie, Sąd Okręgowy w W., Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla W. w W., Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA - pismo z 21 września 2016 r., k. 91-92 akt administracyjnych). Z zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z 25 września 2020 r. wynika, że Policja ustaliła, iż mąż skarżącej nie przebywa pod ostatnim znanym adresem przy ul. [...] w W., natomiast Urząd Skarbowy poinformował o braku jego numerów NIP lub PESEL do zidentyfikowania dłużnika. W ocenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. w W. nie ma więc możliwości dokonania stosownych ustaleń w ZUS, US, EKW odnośnie do jego sytuacji majątkowej (k. 103 akt administracyjnych). Żądanie, by skarżąca wykazała swój stan rodzinny rzutujący na ustalenie przesłanki "kryterium dochodowego" wyłącznie w sposób określony w § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r., w sytuacji w jakiej się ona znajduje, jest w ocenie Sądu wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego, prowadzącego do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r, sygn. akt I OSK 793/10 i wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1588/19, oba publ. cbosa). W ocenie Sądu tego rodzaju postępowanie organów, przy rozstrzyganiu w sprawach o świadczenia mające charakter pomocowy, kiedy to stroną jest osoba (w tym wypadku cudzoziemiec), znajdująca się na terytorium Polski w trudnej sytuacji majątkowej i życiowej, narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), a w rezultacie także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej należy bowiem przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z takiej pomocy (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OSK 743/05, publ. cbosa). Na uwagę zasługuje fakt, że skarżąca już we wcześniejszej skardze złożonej do sądu administracyjnego na decyzję SKO z 18 czerwca 2019 r. podnosiła, że nie jest możliwe złożenie przez nią takiego zaświadczenia z uwagi na objęcie jej ochroną uzupełniającą. Organy przeprowadziły na tę okoliczność dowód z decyzji wydanej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 18 stycznia 2013 r., Nr [...], przyznając, że w jej treści wspomniano o braku możliwości samodzielnego utrzymania siebie i dwójki dzieci ze względu na rozpad małżeństwa. Decyzją tą udzielono ochrony uzupełniającej skarżącej i dwójce jej małoletnich dzieci na skutek wniosku o nadanie statusu uchodźcy z 11 marca 2012 r. (brak w aktach całości decyzji, jest tylko pierwsza i ostatnia strona – k. 94 akt administracyjnych). Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że stronie udzielono zezwolenia na pobyt stały w Polsce do 27 czerwca 2027 r. (decyzja Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2017 r. i karta pobytu nr [...] z 27 czerwca 2017 r., których to dokumentów również brak w aktach administracyjnych). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wykazały, że skarżąca miała możliwość dostarczenia dokumentu z "właściwej instytucji" stwierdzającego zaginięcie jej męża, przy uwzględnieniu rzeczywistej sytuacji uchodźców z jej kraju. Wymaganie od wnioskodawczyni w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnienia przesłanki z § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r., a nie wskazując jej do jakiej "właściwej instytucji" musi się udać po stosowne zaświadczenie, pomijając przy tym jej szczególną sytuację osobistą, nie gromadząc w aktach administracyjnych wszystkich możliwych dowodów na wykazanie sytuacji dochodowej jej rodziny, może być uznane za przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Zgodnie z art. 6 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515) wszystkie wymogi prawne, które musi spełnić uchodźca, nie dotyczą takich wymogów, których uchodźca ze względu na ich charakter nie może spełnić. Konwencja ta jest zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, częścią polskiego systemu prawnego. O tych zasadach i przepisach wspominał w swoim uzasadnieniu Sąd w sprawie I SA/Wa 1588/19, którego ustalenia i wytyczne, jak już wyżej wskazano, są wiążące dla organów i sądu aktualnie orzekającego. Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające winny w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy o brakujące w aktach administracyjnych dokumenty, ustalić "właściwą instytucję", do której winna się zwrócić skarżąca w celu wydania zaświadczenia zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r., a jeżeli będzie to z różnych powodów niemożliwe (np. niebezpieczne dla strony), na podstawie zebranych w sprawie dowodów ustalić sytuację materialną skarżącej i jej rodziny w celu przyznania jej zasiłku rodzinnego na dzieci za listopad 2018 r., przy czym jej byłego męża należy wówczas traktować jako zaginionego. Jeszcze raz należy powołać wytyczne z wyroku w sprawie I SA/Wa 1588/19, że jeśli okazałoby się, że złożenie zaświadczenia nie jest możliwe, a jego brak stanowiłby jedyną przeszkodę w przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia, to brak byłoby w świetle wyżej przedstawionych rozważań podstaw do wydania decyzji odmownej. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie może uwzględnić wniosku skargi o skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 145a § 1 p.p.s.a., ponieważ z jego treści wynika, że Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygniecie, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy oraz gdy zachodzi przypadek naruszenia przepisów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a. Takich naruszeń w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.