I SA/Wa 248/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Aktem notarialnym, rep. [...] nr [...] z [...] maja 1979 r., Skarb Państwa nabył pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.", w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość rolną położoną w L. o pow. [...] ha składającą się z działek o numerach [...], [...], [...], [...]. Wnioskiem z 8 września 1993 r. oraz z 1 lipca 1996 r. J. T. i D. G. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzjami częściowymi nr [...] z [...] grudnia 2009 r. i nr [...] z [...] lutego 2015 r. Starosta L. orzekł o zwrocie wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania) oraz o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Decyzją częściową nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Starosta L. orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz D.G., J.K. i G.T. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w rejonie ulic [...]. i [...], stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], w pkt [...] o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej L. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł, a w pkt 3 o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że dotyczy ono części wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości wchodzącej aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...]). Starosta wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość znajduje się w granicach terenu objętego planem realizacyjnym osiedla "S." w L. zatwierdzonym decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. z [...] lutego 1979 r., nr [...], w którym sprecyzowano usytuowanie obiektów na wywłaszczonym terenie. Organ podniósł, że z porównania map ewidencyjnych, map z projektowanym podziałem oraz planu realizacyjnego wynika, że zgodnie z założeniami planu realizacyjnego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] zaprojektowano część ulicy osiedlowej - ciągu pieszo-jezdnego, dojazd do stacji linii wysokiego napięcia oraz część zbiornika przeciwpożarowego oznaczonego na planie "[...]-zbiornik przeciwpożarowy". Starosta wskazał, że na części przedmiotowej działki (stanowiącej część dawnej działki nr [...]) zrealizowano część ulicy osiedlowej, z wjazdem przez inne działki od strony ulicy [...], wjazd do stacji linii wysokiego napięcia, część chodnika. Wobec powyższego, ta część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym. Nie można jej zatem uznać, stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zbędną na cel określony w akcie notarialnym z [...] maja 1979 r. Organ podkreślił, że na tej części nieruchomości zrealizowano cel publiczny służący ogółowi mieszkańców. W tej sytuacji należało odmówić zwrotu tej części nieruchomości. W ocenie organu, na pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] doprecyzowany na planie realizacyjnym osiedla cel wywłaszczenia - zbiornik przeciwpożarowy - bezspornie nie został zrealizowany. Ta część przedmiotowej działki (oznaczona wcześniej jako część działki nr [...], a następnie nr [...] objęta została decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] listopada 1993 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji gdzie ustalono lokalizację myjni samochodowej ręcznej z częścią biurową, wulkanizacją, sklepem z częściami samochodowymi na okres 10 lat. Organ podniósł, że myjnię zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] stycznia 1994 r. Starosta wskazał również, że w piśmie Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w L. z 17 maja 1996 r. poinformowano, że przedmiotową myjnię usytuowano na terenie przewidzianym pod zbiornik przeciwpożarowy, którego realizacja w czasie i inwestor nie są określone oraz że czasowa lokalizacja myjni nie wyklucza wybudowania w przyszłości tego zbiornika. Jednakże, pomimo takiej informacji do dnia dzisiejszego myjnia samochodowa na tym terenie funkcjonuje, nie zrealizowano zaś zbiornika przeciwpożarowego. Organ dodał, że teren części działki ewidencyjnej z obrębu [...] zajętej pod myjnię samochodową o pow. [...] ha, aktualnie wydzierżawiony jest osobom fizycznym, którym został zapewniony udział w postępowaniu w charakterze stron. W ocenie Starosty, skoro na pozostałej części działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ta część nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tutaj: w akcie notarialnym nabycia nieruchomości). Oznacza to, że zaistniały przesłanki do orzeczenia o zwrocie tej części przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Starosta podniósł, że zlecił wykonanie mapy prawnej w celu wydzielenia z działki nr [...] tej części nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Część działki ewidencyjnej przeznaczona do zwrotu została oznaczona na mapie sytuacyjnej z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Organ dodał, że nie neguje powstania zabudowy mieszkaniowej i infrastruktury osiedla mieszkaniowego "S." na części nieruchomości wywłaszczonych na ten cel. Jednakże, z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby po wywłaszczeniu na projektowanej działce nr [...] wykonywano jakiekolwiek prace, pozwalające na uznanie, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem publicznym na jaki została wywłaszczona. Starosta wskazał, że w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy W. S. sporządził operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, w którym określił jej wartość rynkową na kwotę [...] zł oraz ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł. W ocenie organu, powyższy operat spełnia kryteria poprawnej wyceny zawarte w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Treść operatu nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisami, spójności, logiczności i zupełności. Wobec powyższego, uznając zawartą w ww. operacie opinię o wartości nieruchomości oraz wyliczenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za poprawne pod względem merytorycznym i formalnym, Starosta przyjął go jako dowód w sprawie. Odwołanie od decyzji Starosty [...] w zakresie orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i zobowiązania do zwrotu na rzecz Gminy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wniosła Gmina Miasta L. wnosząc o uchylenie decyzji Starosty w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zwrotu przedmiotowej działki. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] uchylił w zaskarżonym zakresie decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa. Materiał dowodowy stanowiący podstawę decyzji Starosty jest bowiem niewystarczający, a orzeczenie o zwrocie nieruchomości - przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien pozyskać i włączyć do akt sprawy przywołane w akcie notarialnym z [...] maja 1979 r. dokumenty - potwierdzoną za zgodność kopii lub odpisu aktu własności ziemi na nazwisko P.G. oraz odpis postanowienia Sądu w przedmiocie nabycia spadku po P.G. - które są podstawą do ustalenia kręgu byłych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Organ podniósł następnie, że wskazana we wniosku o zwrot nieruchomość była objęta decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 1978 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji osiedla "S.". Integralną część ww. decyzji stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne (jako załącznik nr 2) oraz załącznik graficzny Nr [...] dotyczący usytuowania inwestycji. Wojewoda zarzucił, że ww. załącznika graficznego nie ma w aktach sprawy. Z akt nie wynika również, że Starosta dołożył należytej staranności, aby ten załącznik pozyskać. Organ odwoławczy przywołał w tym miejscu stanowisko sądów administracyjnych, że rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w tym akcie). Wojewoda przywołał również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). W ocenie organu odwoławczego, w swoich rozważaniach dotyczących ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji Starosta nie odniósł do szerszego kontekstu inwestycji, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "S.", koncentrując się jedynie na lokalizacji zbiornika przeciwpożarowego na działce będącej przedmiotem roszczenia o zwrot, tudzież na lokalizacji myjni samochodowej. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia powinien być określony w kontekście większej, kompleksowej inwestycji, która była realizowana na tym terenie, i która obejmowała budowę osiedla mieszkaniowego "S.". Należało wziąć pod uwagę przede wszystkim decyzję nr [...] i opracowane na jej podstawie projekty zagospodarowania terenu. Mapa z Planem Realizacyjnym ZTE osiedla "S." przedstawiająca plan zagospodarowania osiedla zawiera usytuowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków usługowych i całej infrastruktury włącznie z lokalizacją myjni samochodowej. W ocenie Wojewody, lokalizacja myjni samochodowej była zatem zaplanowana w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "S.", natomiast warunki jej realizacji nie były precyzyjnie określone. Wojewoda zaznaczył, że nie można stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Zdaniem organu odwoławczego, kluczowe dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "S.". Niewątpliwie osiedle takie powstało. W planach jego budowy, na projektowanej działce nr [...], pierwotnie miał powstać zbiornik przeciwpożarowy, a obecnie istnieje budynek myjni samochodowej oraz pawilon handlowy. Wojewoda podkreślił, że zbiornik przeciwpożarowy był założeniem, które miało powstać w ramach budowy osiedla. Zatem, nawet wówczas, gdy na określonym terenie nie powstała ta konkretnie określona infrastruktura, ocenę realizacji celu wywłaszczenia zawsze trzeba odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe. Jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bowiem badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. Na działce istnieje myjnia samochodowa, której lokalizacja pierwotnie była w innym miejscu. W ocenie Wojewody, podkreślenia jednak wymaga, że taki obiekt był planowany od początku w ramach wszelkiego rodzaju usług dla mieszkańców osiedla. Organ przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 2 grudnia 2017 r., I OSK 104/16, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, że jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Jednak ten inny cel powinien być zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację. Kluczowe jest zatem odniesienie się do terminów zagospodarowania nieruchomości. Wojewoda podniósł, że osiedle mieszkaniowe "S.", jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie istniała już przed 1993 rokiem, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach brak jest dokumentacji pozwalającej na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna czy też nie, na cel, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego. Konieczna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia poprzez analizę w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia. W dalszej kolejności trzeba określić czy i jakie działania w celu realizacji szeroko rozumianego celu wywłaszczenia były podejmowane bezpośrednio po wywłaszczeniu. Zasadne będzie też ustalenie jakie działania i kiedy zostały podjęte na działce będącej przedmiotem zwrotu, bowiem decyzja z 1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budowy myjni dotyczy dokończenia tej inwestycji, a zatem można domniemywać, że już wcześniej ta inwestycja została rozpoczęta. Wojewoda podsumował, że organ pierwszej instancji powinien wnikliwie prześledzić co działo się od chwili wywłaszczenia do momentu złożenia wniosków o zwrot. Nie można bowiem twierdzić o zbędności nieruchomości jedynie w oparciu o aktualne uwarunkowania faktyczne, na podstawie oględzin nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zaniżenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania organ odwoławczy, po analizie operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., stwierdził, że zawiera on wady powodujące jego niezgodność z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi dotyczącymi wyceny nieruchomości. Zatem, nie może on stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w rozumieniu art. 80 kpa. W ocenie Wojewody, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, tym bardziej, że sporządzony na potrzeby postępowania operat stracił aktualność po [...] sierpnia 2019 r., a na etapie postępowania odwoławczego nie jest już możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 kpa. Wojewoda wskazał również, że podziela stanowisko Starosty w zakresie orzeczenia o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, pomimo prawidłowości decyzji Starosty w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 2 kpa należało tę decyzję uchylić w całości. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w części i przekazanie jej w części do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda podsumował, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wykładnię przepisów dokonaną przez organ odwoławczy. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego Starosta pozyska dokumenty, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla oraz z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Pozyska także zdjęcia lotnicze z ww. okresów, zleci wytyczenie granic przedmiotowych działek na tych zdjęciach oraz zleci wykonanie opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, która dokona analizy stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu przedstawionego na zdjęciach. Czynności takie Starosta może zlecić geodecie lub fotogrametrze uprawnionemu do ich wykonania zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Uzupełni także materiał dowodowy o potwierdzone kopie dokumentów własnościowych przywołanych w akcie notarialnym z 1979 r. w przedmiocie nabycia nieruchomości pod realizację osiedla "S." oraz o dokumentację geodezyjną pozwalającą jednoznacznie i klarownie określić przedmiot roszczenia w odniesieniu do archiwalnych i obecnych działek ewidencyjnych, a także o operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W zależności od wyników ustaleń w tym przedmiocie wyda stosowną do okoliczności decyzję, wyczerpująco przedstawiając ocenę zebranych w sprawie dowodów i wskazując dlaczego określone dowody zostały przez niego uznane za wiarygodne, a innym odmówiono tej wiarygodności. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę w sentencji decyzji z [...] grudnia 2019 r. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] uzupełnił rozstrzygnięcie w decyzji z [...] grudnia 2019 r. poprzez zastąpienie słów "w zaskarżonym zakresie" słowami "w całości" oraz sprostował pouczenie dotyczące zaskarżenia decyzji z [...] grudnia 2019 r. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] ego złożyła J. K. zaskarżając ją w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest w okolicznościach sprawy wadliwe, bowiem podnoszone wątpliwości organ odwoławczy mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa. W sytuacji bowiem gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa, braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 kpa okaże się niewystarczające, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie wnoszącej sprzeciw, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego jest niewystarczające i naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, choć Wojewoda uznał, że decyzja Starosty w części jest poprawna, to w żaden sposób tego nie uzasadnił. Co więcej, w ocenie wnoszącej sprzeciw, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w istocie uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie, gdyż brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznych ustaleń organu odwoławczego. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa w jakiejś części powinien ją w tej części utrzymać w mocy a nie uchylać i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n.") Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jednocześnie w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że nie będą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Powołane regulacje prawne i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdzają, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Aby ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Po pierwsze, trzeba ustalić jaki był cel wywłaszczenia. Po drugie, konieczne jest ustalenie faktycznego wykorzystania objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zgromadzony przez Starostę [...] materiał dowodowy nie może stanowić wiarygodnego dowodu na powyższe okoliczności. Zgromadzona przez organ pierwszej instancji dokumentacja nie pozwala bowiem na jednoznaczną ocenę, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego "S.". W szczególności w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego dotyczącego usytuowania inwestycji stanowiącego integralną część decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji osiedla "S.". W aktach nie ma również dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznacznie ustalenie, które aktualnie działki ewidencyjne odpowiadają archiwalnym działkom o numerach [...], [...], [...] stanowiącym przedmiot postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe ustalenia miały przy tym nie tylko istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 136 § 2 kpa), ale miały dla jej załatwienia kluczowe znaczenie. Ustalenie tego, które z obecnych działek ewidencyjnych znajdują się w dawnych granicach wywłaszczonej nieruchomości oraz tego, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego stanowi w niniejszej sprawie przedmiot i istotę postępowania. Dopiero ustalenie przez organ administracji powyższych okoliczności pozwoliłoby na dalszą ocenę, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11), a następnie ustalenie czy zasadny jest zwrot nieruchomości oraz w jakiej części. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyżej wskazanym zakresie, naruszył przepisy art. 7, art. 77, oraz art. 80 kpa. W przedmiotowej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie, wbrew podniesionym w sprzeciwie zarzutom, brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Wskazać należy, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2017 r., II OSK 263/16). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto, ze sposobu redakcji art. 136 § 1 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 kpa normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., II OSK 101/09). Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa. Nie można również podzielić zarzutu wadliwego działania organu odwoławczego w zakresie dotyczącym części decyzji organu pierwszej instancji, którą organ odwoławczy uznał za prawidłową. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w doktrynie, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa może nastąpić jedynie w całości, a nie tylko w części (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 138, Wydanie VIII, opublik, WKP 2020, LEX). Końcowo podnieść trzeba, że Wojewoda [...] , zgodnie z art. 138 § 2 kpa, prawidłowo wskazał, jakie działania winien podjąć Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym na podjęcie próby pozyskania dokumentów, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla oraz z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, pozyskania zdjęć lotniczych z ww. okresów, zlecenia wytyczenia granic przedmiotowych działek na tych zdjęciach oraz wykonania opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, uzupełnienie materiału dowodowego o potwierdzone kopie dokumentów własnościowych przywołanych w akcie notarialnym z 1979 r. oraz dokumentację geodezyjną pozwalającą na jednoznaczne określenie przedmiotu roszczenia w odniesieniu do archiwalnych i obecnych działek ewidencyjnych, a także o operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.