I SA/Wa 2481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej K. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 138 § 1 kpt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zmianę decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r. nr [...], jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem datowanym na dzień [...] r. K. O. wniosła o zmianę decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r. nr [...] poprzez podwyższenie odszkodowania o wysokość utraconych korzyści. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia [...] r. Minister Gospodarki przyznał odszkodowanie za szkodę obejmującą utracone składniki mienia ruchomego i rozstrzygnięcie to nie obejmowało utraconych korzyści. Wskazała, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 160 § 1 k.p.a., który ograniczał roszczenia odszkodowawcze wobec Skarbu Państwa do szkody rzeczywistej. Tym samym decyzja ta jest krzywdząca dla stron. Podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 orzekł, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie jest niezgodny z konstytucją. Wskazała, że tym samym stronom przysługuje odszkodowanie za utracone korzyści. Powołując się na treść art. 155 k.p.a. wskazała, że orzeczenie zgodnie z wnioskiem doprowadzi do zgodności decyzji z prawem. Wskazała, że w sprawie występuje interes społeczny polegający na wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Ostatecznie wskazała, że w wyniku rozpoznania jej wniosku przedmiotowa decyzja powinna być zmieniona poprzez orzeczenie o odszkodowaniu obejmującym utracone korzyści. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Gospodarki, działając na postanowienie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. umorzył postepowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w następstwie rozpoznania wniosku I. K., podtrzymywanego po jej śmierci przez następców prawnych S. K. i A. M., decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa pod nazwą C. J. K. w B., w związku z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 skutkowało rozszerzeniem granic szkody, o której mowa w art. 160 § 1 k.p.a., również o utracone korzyści, lecz zmiana ta ma zastosowanie do stanów/szkód powstałych do dnia 17 października 1997 r. Ponieważ w niniejszej sprawie szkoda zaistniała przed tą datą, a zatem odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści nie przysługuje. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. powyższa decyzja została utrzymana w mocy. Organ wskazał, że powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 716/10 uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie zawierał on wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały w składzie Izby Cywilnej w sprawie III CZP 112/10. Powyższa uchwała została podjęta przez pełny Skład Izby Cywilnej w dniu 31 marca 2011 r. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2107/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2010 r. W następstwie powyższego, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 116/12 została oddalona skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] r. Organ wskazał, że kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. regulował przepis art. 160 k.p.a. W wyniku nowelizacji ustawy Kodeks cywilny ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) z dniem 1 września 2004 r. uchylony został art. 160 k.p.a. wobec wprowadzenia przepisu art. 4171 k.c. Zgodnie z przepisami przejściowymi – art. 5 ww. ustawy nowelizującej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej nowelizacji. Organ wskazał, że uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn akt III CZP 112/10 dokonano jednoznacznej interpretacji ww. art. 5 ustawy nowelizującej wskazując, że podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu stanowią przepisy art. 160 k.p.a. Tym samym należało uznać, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, będących następstwem wadliwych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 września 2004 r., a których wadliwość została potwierdzona po tym dniu, następuje na podstawie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. W następstwie tych rozważań organ wskazał, że właściwość do orzekania w sprawach o przyznanie odszkodowania z tytułu uznania przez Ministra Przemysłu i Handlu w decyzji z dnia [...] r. nr [...] nieważności decyzji nacjonalizacyjnej ma wyłącznie sąd powszechny. Tym samym postępowanie wywołane wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, zmierzającym do przyznania odszkodowania należy uznać za bezprzedmiotowe, a tym samym postępowanie należało umorzyć. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. O. W uzasadnieniu wskazała, że dochodzenie odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej przedsiębiorstwa C. J. K. w B. następowało w trybie administracyjnym, dlatego też dochodzenie odszkodowania za utracone korzyści powinno następować w tym samym trybie. Wskazała, że uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. stanowiła, że jeśli ostateczna wadliwa decyzja została wydana przed dniem wejścia w życie konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje utraconych korzyści, jednakże uchwała ta nie została podjęta jednomyślnie. Wskazała, że analiza uzasadnienia do uchwały budzi wątpliwości i zastrzeżenia w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zmiany art. 160 k.p.a. Podniosła, że analiza treści art. 5 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że nie rozstrzyga on o trybie dochodzenia roszczenia, a także o czasowym zakresie zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Wskazała też, że nie zgadza się z zasadą stosowania nowego prawa, albowiem przedmiotowa sprawa była od zawsze sprawą administracyjną, zaś stosowanie nowego prawa stawia ją w gorszej sytuacji. Decyzją z dnia [...] r. nr Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zmianę decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r. nr [...], uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek K. O. niezależnie od podstawy prawnej wskazanej we wniosku, zmierza do ustalenia i przyznania przez organ administracji publicznej odszkodowania w zakresie utraconych korzyści, jakie w jej ocenie powstały w następstwie wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych. Organ wskazał, że treść tego wniosku upoważnia pogląd, że strona nie zgadzając się z wysokością przyznanego odszkodowania domaga się odszkodowania w wyższej wysokości, a tym samym żądanie strony należy sprowadzić, nie tyle do usunięcia wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, co do podwyższenia wartości tego odszkodowania. Minister Gospodarki podkreślił, że podstawą wniosku było stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 160 k.p.a. W ocenie organu kwestionowana decyzja nie jest decyzją częściową, albowiem Minister Gospodarki przyznał odszkodowanie w zakresie i w wysokości jaka wynikała z obowiązujących wówczas przepisów prawa, tj. w wyłącznie w zakresie szkody rzeczywistej. Organ wskazał, że K. O. była prawidłowo pouczona o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, jednakże z tej możliwości nie skorzystała, co zdaniem organu wyklucza możliwość późniejszego ubiegania się, w postępowaniu administracyjnym, o zmianę wysokości przyznanego odszkodowania. Organ podniósł, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 160 k.p.a. może podlegać ocenie w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych, warunkiem jednak jest, by wniosek strony zmierzał do wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, nie zaś do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Tym samym skoro wniosek strony zmierza do przyznania odszkodowania w wyższej wysokości nie może stanowić podstawy do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] r. Minister Gospodarki wskazał również, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera w sentencji orzeczenia rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści, a tym samym nie ma takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Oznacza to, że brak jest przedmiotu żądania, a tym samym możliwości oceny takiego rozstrzygnięcia. Tym samym w odniesieniu do przedmiotowej sprawy niezależnie na jakiej podstawie byłby oparty wniosek, postępowanie zainicjowane takim wnioskiem byłoby bezprzedmiotowe i tym samym podlegałoby umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję ministra Gospodarki z dnia [...] r. wniosła K. O. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, art. 155 k.p.a. poprzez błędną interpretację nieuwzględniającą słusznego interesu strony oraz art. 105 k.p.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że uwzględniając różne poglądy prezentowane w doktrynie w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego i przedmiotu niniejszego postępowania, postępowanie to ma charakter administracyjny. Tym samym skoro dochodzenie odszkodowania w zakresie rzeczywistej szkody poniesionej w wyniku wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej przedsiębiorstwa o nazwie C. J. K. w B. następowało w drodze decyzji administracyjnej, to odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści powinno następować również w tym trybie. W ocenie skarżącej żądanie nie wychodzi poza zakres postepowania odszkodowawczego i powinno być uwzględnione już w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r. Podniosła, że w jej ocenie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, albowiem w sprawie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. do ingerencji w treść kwestionowanej decyzji. Skarżąca wskazała, że źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, jednakże dopiero wydanie decyzji nadzorczej stanowi wydarzenie dające możliwość żądania naprawienia szkody. Podniosła, że w wyroku z dnia 13 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził zasadność wniosku o odszkodowanie obejmujące utracone korzyści. W pozostałym zakresie podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dokonując w powyższym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być stosowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 k.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania. Podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi przepis art. 105 §1 k.p.a. zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Reasumując, postępowanie zakwalifikować można jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art.61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie przepisu art. 105§1 k.p.a.. Zważywszy na powyższe, organy obu instancji zdaniem Sądu niewłaściwie przyjęły, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Poza sporem pozostaje bowiem, że wolą wnioskodawczyni było wzruszenie decyzji ostatecznej w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania o zmianę ostatecznej decyzji (art.155 k.p.a.). Odnosząc się do regulacji powyższego przepisu należy zaznaczyć, że zmiana decyzji w tym trybie stanowi sytuację wyjątkową, gdyż siłą rzeczy narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej ( art.16 k.p.a.) .Decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być dotknięta jakąkolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Przepis art.155 k.p.a. ma zastosowanie w równym stopniu do decyzji prawidłowych, jak i wadliwych – co ważne , nie mogą być to wady kwalifikowane, powodujące nieważność decyzji w myśl art.156 § 1 k.p.a. Wracając na grunt przedmiotowej sprawy, podnieść należy, że w przedmiotowym postępowaniu występuje wnioskodawczyni w charakterze strony postępowania, sprecyzowany został jego przedmiot, istnieje podstawa prawna w oparciu , o którą organy mogą i powinny orzekać i w końcu nie ma wątpliwości co do istnienia organu administracji publicznej, właściwego do wydania rozstrzygającej meritum sprawy decyzji. Zgodzić się bowiem należy z tezą prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w trybie postępowań nadzwyczajnych decyzji wydanej na podstawie przepisu art.160 k.p.a. Argumenty przedstawione przez organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji mogłyby mieć zastosowanie toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. Decyzja taka nie podlegałaby bowiem zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, a w związku z tym nie podlegałaby również kontroli sądu administracyjnego. Na takim etapie zwykłego postępowania administracyjnego strona nie zgadzająca się z rozstrzygnięciem administracyjnym na zasadzie przepisu art. 160 §5 k.p.a. mogła wystąpić z powództwem do sądu powszechnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściwym w obecnym stanie prawnym do rozstrzygania w zakresie żądań naprawienia szkody zarówno w granicach damnum emergens jak i lucrum cessans jest sąd powszechny. W przedmiotowej sprawie organy miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której prawidłowość zgodnie z żądaniem wniosku złożonym w trybie nadzwyczajnym, winny rozstrzygnąć. Sąd jednocześnie wskazuje na okoliczność złożenia przez wnioskodawczynię zarówno wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r. , którego w rezultacie dotyczy niniejsze postępowanie jak i wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] r., przy powołaniu identycznych argumentów, które prowadzić mają zdaniem obecnie skarżącej do podwyższenia ustalonego w w/w decyzji Ministra Gospodarki odszkodowania o wysokość utraconych korzyści. Postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzyganie wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji toczy się równolegle ze sprawą przedmiotową przed WSA w Warszawie (sygn. Akt I SA/Wa 2482/13 ) ze skargi tej samej skarżącej K. O. Wnikliwe zbadanie tożsamych uzasadnień obu wniosków złożonych przez K. O., pozwoli zdaniem Sądu nie tylko na prawidłowe i merytoryczne rozpoznanie sprawy ale również wyjaśni, który ze złożonych wniosków jest wnioskiem wcześniejszym, który jest wnioskiem dalej idącym i czy w związku z tymi ustaleniami powstanie konieczność wydania decyzji o charakterze procesowym. Nie może bowiem znaleźć uzasadnienia sytuacja, że organ nie dostrzega, że ta sama decyzja z jednej strony uznawana jest przez wnioskującą za rażąco wadliwą skoro żąda stwierdzenia jej nieważności, a z drugiej domaga się jej zmiany w trybie przepisu art.155 k.p.a., przecząc tym samym okolicznościom ( wobec ratio legis powołanej podstawy prawnej tego wniosku) wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności. Rozpatrując kwestię nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisu art.155 k.p.a., należy rozważyć wzajemny stosunek poszczególnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, regulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wracając natomiast do kwestii bezprzedmiotowości, podkreślenia nadto wymaga, że orzecznictwo NSA wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Stąd bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.(komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 12 wydanie str. 415-416). Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, opierając orzeczenie w zakresie kosztów postepowania na przepisie art. 200 p.p.s.a..