I SA/Wa 2484/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz J. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę C. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta C., obręb [...] ark. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie księgi wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę C., z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta C., obręb [...] ark. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie księgi wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiła Z. G., w której prawa wstąpił J. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt. [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. G. Badając ponownie sprawę Minister odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., gdyż uznał, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności podmiotowej decyzji Wojewody [...]. Podniósł, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na konieczność takiej kontroli wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2003 r. sygn. akt l SA 2128/02. Organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Problem "interesu prawnego" został wyjaśniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, w którym stwierdzono, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialno-prawnym), a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Z materiału dowodowego wynika, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. nr [...], działka o nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...] i [...]. Następnie działka o nr [...] została skomunalizowana wskazaną we wniosku decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, zdaniem organu, aby działka [...] była przedmiotem zwrotu w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu przedstawione przez J. G. kserokopie dokumentów nie potwierdzają jego, czy też poprzedniczki prawnej prawa do wskazanej nieruchomości. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony zdolnej skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia Wnioskodawcy, że wadliwe decyzje administracyjne (decyzja wywłaszczeniowa, jak i decyzja komunalizacyjna) powinny być uchylone w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa, organ wyjaśnił, iż Minister Administracji i Cyfryzacji nie jest właściwy do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1983 r. Dokument ten nie został wzruszony i znajduje się w obrocie prawnym, co oznacza, że wywołuje określone skutki prawne i wiąże wszystkie organy, a w tym orzekający w niniejszej sprawie. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G. wnosząc o jego uchylenie w całości podnosząc w uzasadnieniu, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę [...] z dnia [...] marca 2008 r. jego poprzedniczka prawna Z. G. była współwłaścicielką działki o nr ewidencyjnym [...] co uwidocznione było w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., a tym samym posiada on przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Badając wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dlatego też wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony, a pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zatem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązkiem organu jest natomiast dbanie o to, aby brały w nim udział wszystkie strony, jeśli spełniają przesłanki z art. 28 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów w rozpoznawanej sprawie, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 2 (...) kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Powyższe stanowisko podziela także Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, Sąd zwraca uwagę, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach nie wynika w sposób jasny i bezsporny że w dacie komunalizacji działki nr [...] o powierzchni [...] ha jej właścicielem był bezspornie Skarb Państwa. Działka ta bowiem figuruje w dwóch księgach wieczystych, jednej o nr [...] w Sądzie Rejonowym w B. (dz. Nr [...] z której to wydzielona została między innymi dz. [...]) oraz w księdze wieczystej KW nr [...]. Przy czym w księdze wieczystej [...] jako właściciele figurują poprzednicy prawni skarżącego, a w drugiej Skarb Państwa. Poza tym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy C. o zmianę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej nr [...] poprzez wpisanie w miejsce działki nr [...] aktualnego oznaczenia nieruchomości oraz wydzielenia działek nr [...] i nr [...] bowiem prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste KW nr [...] i KW nr [...]. Sąd uznał, że dla dokonania takiej zmiany winna być sporządzona odpowiednia mapa dla celów prawnych, a następnie wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W aktach znajduje się także pismo Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia 25 stycznia 1988 r. skierowane do poprzedników prawnych skarżącego, że zostanie wydana decyzja o zwrocie działki nr [...], która znajduje się poza lokalizacją bloku mieszkalnego nr [...] na Osiedlu [...] w C. Jednocześnie z akt wynika, że w Sądzie Rejonowym w B. toczy się postępowanie w sprawie o ustalenie zgodności księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Wszystkie powyższe okoliczności powodują, zdaniem Sądu, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Brak było podstaw do uznania, że nieposiadanie przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie jest oczywiste. Organ miał zatem obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej – legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżącego wszczynał postępowanie. Tylko w toku postępowania można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalenia, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie przedmiotowego żądania powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji – czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym. Przy czym organ powinien rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli uzna, że najpierw powinno zostać zakończone postępowanie, którego skutki mogą mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.