I SA/Wa 2489/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. J., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] złotych. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], orzekł o uchyleniu z dniem [...] lutego 2013 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2012 nr [...] i o ustaleniu z dniem [...] marca 2013 r. odpłatności za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej w B. w wysokości [...] zł, a w pozostałej kwocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy ustaloną od J. K. odpłatnością a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej wnosić będzie [...] od dnia [...] marca 2013 r. w wysokości [...] zł. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł J. K., kwestionując zasadność swojego pobytu w Domu Pomocy Społecznej w B. Powołując się na swoją sytuację materialną odwołujący zwrócił się o przyznanie mu 50% zniżki w opłacie za czasowy pobyt w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm.) – dalej u.p.s. – pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Następnie organ zacytował art. 61 u.p.s., z którego między innymi wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.s.). Z materiału dowodowego wynika, że od marca 2013 r. zmianie uległ dochód odwołującego. Zmiana ta była następstwem waloryzacji świadczenia emerytalnego. Powyższa sytuacja skutkowała ustaleniem przez organ I instancji wyższej miesięcznej kwoty odpłatności z tytułu pobytu pensjonariusza w DPS. Od [...] marca 2013 r. dochód wypłacany przez ZUS J. K. wynosi [...] zł, a 70% tej kwoty, to [...] zł. Zmiany pierwotnej decyzji dokonano na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a takie decyzje nie są wydawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, istotą zaś decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej niż data wydania decyzji. Natomiast decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub niekiedy je odbiera. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2011 r., I OSK 655/11, z 11 marca 2010 r., I OSK 1554/09 i z 11 września 2010 r., I OSK 654/10). Jak wynika z zaskarżonej decyzji organu I instancji nowa odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustalona została z datą wsteczną, a nie na przyszłość. W oparciu o materiał dowodowy Kolegium nie może rozpoznać sprawy co do meritum z powodu braku decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Ponadto z akt sprawy nie wynika, czy w obiegu prawnym pozostają inne decyzje zmieniające decyzję pierwotną, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. jest jedyną, która wraz z decyzją pierwotną z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], kształtują prawa i obowiązki w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wydać decyzję zmieniającą przy uwzględnieniu, że skutki prawne ex nunc zaistnieją dopiero, gdy nowo wydana decyzja stanie się ostateczna. Natomiast odnosząc się do wniosku J. K. o udzielenie 50% zniżki w opłacie miesięcznej za pobyt w DPS, SKO przywołało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 30 listopada 2008 r., IV SA/G1 431/07 (LEX nr 423793), zgodnie z którym zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Zatem po ustaleniu aktualnej kwoty odpłatności J.K. będzie mógł wystąpić z wnioskiem o udzielenie stosownej zniżki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł J. K. Tak jak dotychczas domaga się w niej przyznania 50% zniżki w opłacie za pobyt w DPS, gdyż łączy zainteresowania naukowe z aktywizacją zawodową. W konsekwencji dojazdy na seminaria uniwersyteckie i kursy [...] kosztują ponad [...] zł, do tego dodatkowe wyżywienie uzupełniające [...] zł, a dobrze byłoby też mieć [...] Na to wszystko brakuje mu pieniędzy przy "pełnym" obciążeniu opłatą za pobyt w DPS, który w ogóle, jego zdaniem, nie jest konieczny. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2014 r. poparł skargę w zakresie potrzeby zwolnienia skarżącego z opłaty do wysokości 50% jego dochodu, przedstawiając dodatkowe argumenty. Mianowicie, art. 61 ust. 1 u.p.s. dokonuje podziału osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na mieszkańców, którzy ponoszą pełną odpłatność z tytułu opłat za pobyt, oraz tych, którzy ponoszą częściową odpłatność. W realiach niniejszej sprawy, ze względu na wysokość dochodu J. K., zakwalifikowanie go do pierwszej z tych grup nie jest zasadne. Organ pomocy społecznej ustala, czy opłatę w całości będzie ponosił sam mieszkaniec domu pomocy społecznej, czy będzie ona ponoszona przez mieszkańca wraz z jego członkami rodziny (członkiem rodziny) lub czy na opłatę składać się będą kwoty uiszczane przez mieszkańca, jego rodzinę i gminę, której organ wydał decyzję kierującą do domu pomocy społecznej. O dopuszczalności obciążania innych podmiotów częścią odpłatności za pobyt przesądza stosunek miesięcznych dochodów mieszkańca do kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania go w domu. W przedmiotowym stanie rzeczy dopuszczalność taka jawi się jako uzasadniona, zaś organowi administracyjnemu należy zarzucić błąd w ustaleniach faktycznych w tym względzie. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszczęcie poszukiwań osób, które wymienia art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż uzyskują one status strony w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności, jeżeli występują uzasadnione okoliczności. Postępowanie w sprawie zwolnienia od odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter wnioskowy. Brak wniosku uprawnia jednak organ do wszczęcia o postępowania ze względu na dostrzeżone z urzędu podstawy zwolnienia określone w art. 64, jakkolwiek na finalizację postępowania organ powinien uzyskać zgodę strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja jest bowiem wadliwa przede wszystkim w sensie procesowym. Podstawą jej wydania był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Powyższy przepis wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z zupełnie innych powodów. Wskazało przede wszystkim, że doszło do naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s., gdyż decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, co uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a tak się w tym przypadku nie stało, gdyż organ I instancji uchylił dotychczasową decyzję z dniem [...] lutego 2013 r. i orzekł o nowej wysokości opłaty za pobyt w DPS z dniem [...] marca 2013 r., a więc wstecznie wobec daty wydania decyzji ([...] kwietnia 2013 r.). Niezależnie od trafności tego poglądu zauważyć należy, że art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter normy prawa materialnego, gdyż stanowi podstawę rozstrzygnięcia decyzji i określa przesłanki tego rozstrzygnięcia ("Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także ..., jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody."). SKO nie wskazało więc na naruszenie przepisów postępowania, jak wymaga tego art. 138 § 2 k.p.a., ale na naruszenie mormy prawa materialnego, co nie stało na przeszkodzie orzekaniu przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Ponadto SKO stwierdziło, że nie może rozpoznać sprawy co do meritum także z powodu braku decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2012 r., a z akt sprawy nie wynika, czy w obiegu prawnym pozostają inne decyzje zmieniające decyzję pierwotną, czy też decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. jest jedyną, która wraz z decyzją pierwotną z dnia [...] czerwca 2010 r., kształtują prawa i obowiązki w niniejszej sprawie. Zauważyć więc należy, że ewentualne uzupełnienie akt sprawy mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a., bez konieczności uchylania zaskarżonego aktu i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie chodziło tu bowiem o jakąkolwiek konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, ale o jego uporządkowanie i skompletowanie. Nie był to więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). A pamiętać przy tym należy, że "w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328)" – (cyt. za A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do K.p.a., LEX/el 2014). W tej sytuacji naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że ze zdania ostatniego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że "Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Owe okoliczności w dużej mierze zależą od właściwego odkodowania norm prawa materialnego, będących podstawą orzekania. Przyznać trzeba, że materia dotycząca opłat za pobyt w DPS nie należy do najłatwiejszych i w orzecznictwie wywołuje sporo kontrowersji. Jednak za dominującą w ostatnim czasie w orzecznictwie należy uznać linię wyrażoną w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wyjaśnił przede wszystkim, że "W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty." Ponadto, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w powyższym wyroku "stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299)." Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w całości podziela wykładnię przepisów dokonaną w wyroku NSA z 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10, tym bardziej, że zdaję się być ona utrwalana w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 wrzeżnia 2013 r., I OSK 2726/12). Nie jest więc prawdą, jak twierdzi organ, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS następuje w osobnym postępowaniu, po ustaleniu opłaty, ani też – jak twierdzi pełnomocnik skarżącego – że obciążenie taką opłatą innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., miałoby wpływ na wysokość obciążenia J. K. Wydając zatem decyzję o ustaleniu opłaty organ powinien rozstrzygnąć o ewentualnym częściowym zwolnieniu z niej skarżącego, bo ma to wpływ na obowiązki gminy. Kierując się powyższą oceną prawną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozważy, czy jest w stanie wydać we własnym zakresie decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, czy też rzeczywiście zachodzi konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności dla potrzeby wyjaśnienia obowiązków ponoszenia opłat przez inne poza skarżącym osoby, jeżeli w okolicznościach tej sprawy może budzić to wątpliwości. Pomocne może w tym być prawidłowe skompletowanie akt sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że dotychczasowa decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 64 u.p.s., sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o wynagrodzeniu pełnomocnika na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.