I SA/Wa 249/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]- po rozpatrzeniu odwołania A. S. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] sierpnia 2017r. A. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018, na dzieci w wieku poniżej 18 roku życia - K. S. i L. S.. Po rozpoznaniu tego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] odmówił A. S. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - K. S. ur. [...]sierpnia 2006 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze na córkę - L. S. ur. [...] lipca 2014 r. na okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Powodem odmowy przyznania świadczenia wychowawczego było przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rodzina wnioskodawcy składa się z 4 osób. Dochód tej rodziny za 2016 r. obliczony zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych stanowi: - dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeliczeniowych, który za 2016 r. wyniósł [...] zł - tj. [...]ha x [...] zł = [...] zł (na użytek ustawy przyjmuje się wartość dochodu odpowiadająca dochodowi rocznemu z 1 ha przeliczeniowego, która za 2016 r. wynosi kwotę [...] zł); - łączny dochód ze źródeł pozarolniczych wyniósł [...] zł. Łącznie dochód tej rodziny za 2016 r. wyniósł [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł [....] zł - zatem dochód osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, która to kwota przekracza kryterium dochodowe wynoszące 800 zł na osobę. Wobec powyższego organ stwierdził, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, a zatem należało odmówić jego przyznania Od decyzji tej A. S. wniosła odwołanie argumentując, że organ I instancji powinien uznać jako utracony dochód z tytułu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego - bowiem umowa dzierżawy zakończyła się w lutym 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (D.U. z 2016 r. poz. 195) dalej jako "ustawa" -dotyczące zasad przyznawania świadczenia wychowawczego. Podniosło, iż świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy pod pojęciem dochodu należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych; a pod pojęciem dochodu członka rodziny - należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 ustawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek został złożony w dniu [...] sierpnia 2017r. na okres świadczeniowy 2017/2018 – zatem dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód osiągnięty w roku 2016 r. Dochodem czteroosobowej rodziny wnioskodawczyni - w skład której wchodzi A. S., jej mąż i dwójka dzieci - jest dochód odwołującej opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości [...] zł z tytułu talonów świątecznych oraz dochód nie podlegający opodatkowaniu na tej podstawie, uzyskany z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeliczeniowych, który w 2016 r. wyniósł kwotę [...] zł ( [...] ha x [...] zł = [...] zł) - na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2011r. Umowa ta została rozwiązana z dniem [...] lutego 2016 r. Do tego dochodu doliczono dochód męża - K. S. w wysokości [...] zł. Łącznie dochód rodziny w 2016 r. wyniósł kwotę [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł kwotę [...] zł - co na osobę w czteroosobowej rodzinie stanowi kwotę [...] zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 800 zł na osobę w rodzinie. Następnie Kolegium odniosło się do zarzutu zawartego w odwołaniu - że organ I instancji powinien uznać jako dochód utracony dochód z gospodarstwa rolnego w związku z rozwiązaniem umowy dzierżawy w lutym 2016 r. – stwierdzając, iż przepis art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci enumeratywnie wymienia przypadki kiedy należy uznać dochód za utracony i jest to utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. Id ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.). Rozwiązanie umowy dzierżawy nie zostało wymienione w tym przepisie – co wyklucza możliwość uznania tego dochodu za utracony. Na zakończenie Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że przyznanie ww. świadczenia nie ma charakteru uznaniowego. Organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia. W przypadku przyznania świadczenia na pierwsze dziecko decydujące jest kryterium dochodowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S. stwierdzając, że absolutnie nie zgadza się z decyzjami odmawiającymi jej świadczenia wychowawczego na syna K.. Podniosła, iż organy błędnie wyliczyły miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie, gdyż uwzględniły dochody z dzierżawy ziemi. Tymczasem umowa dzierżawy została rozwiązana w dniu 5 lutego 2016 r. - zatem od tego dnia rodzina nie uzyskiwała już dochodów z tego tytułu. Dlatego też niezrozumiały dla niej jest fakt uwzględnienia tego dochodu w sytuacji, gdy już go faktycznie nie ma. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., którą odmówił on A. S. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - K. S. oraz przyznał świadczenie wychowawcze na córkę - L. S.. Istotą sprawy jest wyjaśnienie kwestii, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały (wyliczając dochód rodziny uzyskany w 2016 r.), że nie można uznać za utracony dochód z umowy dzierżawy, która została rozwiązana w lutym 2016 r. - gdyż taka okoliczność nie została wymieniona w ustawie. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.r, poz.195), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W przedmiotowej sprawie wniosek złożyła matka dziecka. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy - w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Wniosek o ustalenie prawa do przyznania świadczenia wychowawczego skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2017r. na okres świadczeniowy 2017/2018, na dzieci w wieku poniżej 18 roku życia - K. S. i L. S.. Zatem rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego - jest rok kalendarzowy 2016. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.) przez dochód należy rozumieć - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast kwestię utraty dochodu reguluje art. 2 pkt. 19, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. Id ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Mając powyższe regulacje na uwadze, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji ustaliły miesięczny dochód członka rodziny uzyskany w 2016 r. w sposób zgodny z literalnym brzmieniem ww. przepisu ustawy. Uznały, że skoro w art. 2 pkt. 19 ustawy nie zostało wymienione rozwiązanie umowy dzierżawy - to nie ma możliwości prawnej uznania tego dochodu za utracony. Jednakże w niniejszej sprawie należy także wziąć pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1728/17 - w której Sąd zawarł rozważania dotyczące zagadnienia utraty dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. c ustawy) oraz utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. f ustawy). Sąd uznał, że ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści zwrotu "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu ustawy utrata dochodu stanowi następstwo określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 ustawy. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu - to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Powyższe rozumienie omawianych przepisów – wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej – znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy – "Ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia", a według art. 4 ust. 1ustawy – "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie rozumienia pojęcia "utrata dochodu" uznając, że w przedmiotowej sprawie organy administracji powinny rozważyć kwestię utraty dochodu spowodowaną rozwiązaniem umowy dzierżawy - biorąc pod uwagę również wykładnię celowościową, a następnie podjąć stosowną decyzję. Ponieważ organy orzekające w sprawie nie rozważyły całokształtu sprawy - przez co naruszyły przepisy prawa materialnego i uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy - dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.