I SA/Wa 2490/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [..] Prezydent W. odmówił P. S. przyznania pomocy w formie zasiłków celowych przeznaczonych na zakup żywności, opłatę rachunków za energię elektryczną i gaz oraz w postaci posiłków w stołówce. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 kwietnia 2013r. wnioskodawca mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 marca 2013r. P. S. poinformował pracownika socjalnego, że jest właścicielem zajmowanego lokalu nabytego aktem notarialnym z dnia [..] grudnia 2012r. od [...], a koszt wykupu został podzielony na raty płatne do dnia 30 września 2017r. Wnioskodawca oświadczył, że na opłacenie pierwszej raty oraz na pokrycie kosztów czynności sądowo-notarialnych otrzymał w dniu 27 grudnia 2012r. pożyczkę od siostry w wysokości [...] zł. Dochód ten uznano za jednorazowy i rozliczono stosownie do treści art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym w okresie od 1 grudnia 2012r. do 30 listopada 2013r. do dochodu doliczono 1/12 kwoty otrzymanej od siostry pożyczki tj. [...] zł i ustalono, ze dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł miesięcznie i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, co nie kwalifikuje go do świadczeń z pomocy społecznej przyznawanych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności i posiłków w trybie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wykupienie mieszkania na własność w ocenie organu I instancji nie wpłynęło na poprawę sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy i ma charakter "inwestycyjny" z punktu widzenia siostry wnioskodawcy. Organ I instancji wskazał, że ośrodek przyznając pomoc finansową jest zobowiązany uwzględniać potrzeby wszystkich mieszkańców dzielnicy znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i tak dzielić posiadane środki, aby z niezbędnej pomocy skorzystać mogła jak największa liczba osób potrzebujących. W pierwszej kolejności zaś muszą zostać wsparte osoby i rodziny, które nie mają żadnych dochodów lub są znacznie poniżej kryterium dochodowego. W gospodarowaniu środkami finansowymi nie może dochodzić do takich sytuacji, że osoby, które nie mają żadnych dochodów i spełniają kryterium dochodowe spotykają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które dysponują stałym dochodem lub mogą korzystać ze wsparcia rodziny. Organ I instancji ustalił, że w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] na wypłatę zasiłków celowych z wyłączeniem zakupu żywności są zabezpieczone środki budżetowe w wysokości [...] zł, w pierwszym kwartale roku 2013 zostały przyznane [...] świadczenia dla [...] osób, a średnia wartość świadczenia wyniosła 108,31 zł. Pozostała część środków dzielonych proporcjonalnie na następne miesiące pozwala na przyznanie [...] świadczeń miesięcznie w średniej wysokości 71,76 zł. Natomiast na wypłatę świadczeń pieniężnych na dożywianie ośrodek ma zabezpieczone środki budżetowe w wysokości [...] zł, w pierwszym kwartale 2013r. zostały przyznane [...] świadczenia dla [...] osób, średnia wartość świadczenia wyniosła 138,75 zł, a pozostała część środków dzielona proporcjonalnie na następne miesiące pozwala na przyznanie [...] świadczeń miesięcznie w średniej wysokości 57,29 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S. zarzucając jej błędną wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego pojęcie przychodu jest kategorią ekonomiczno – podatkową zdefiniowaną w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, która ma charakter generalny i winna znaleźć zastosowanie wówczas, gdy zastosowania nie będą miały regulacje szczegółowe, inaczej opisujące przychód danego rodzaju. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że kryteria związane z przyznawaniem zasiłku celowego reguluje art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy ( ust. 1), zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Organ II instancji wskazał, że ustawodawca przewidział także sytuacje wyjątkowe, w których możliwe jest przyznanie świadczenia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego na podstawie art. 41 ww ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że treść wskazanych przepisów oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją o charakterze uznaniowym, co oczywiście nie zwalnia organu administracji z obowiązku jak najstaranniejszego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przekroczył w niniejszej sprawie granic uznania, a pomimo braku powołania w podstawie prawnej decyzji art. 41 ustawy o pomocy społecznej z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ przeanalizował sytuację skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanek z tego przepisu. Organ II instancji zauważył, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia. Ośrodki pomocy społecznej zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji co do przekroczenia przez P. S. kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej Organ odwoławczy wskazał, ze z brzmienia przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, ze do dochodu należy zaliczyć każdy dochód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania. Organ podniósł, ze z woli ustawodawcy katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte, a zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. Na poparcie swojego stanowiska w tej kwestii Kolegium przywołało treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto organ Odwoławczy wskazał, że ust. 11 art. 8 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej, dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej organ II instancji stwierdził, ze brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie tego wniosku, a określonych w art. 89 k.p.a. Reasumując, organ odwoławczy oceniając decyzję pod kątem sformułowanych w odwołaniu zarzutów i obowiązujących przepisów, w tym zaistnienia przesłanek z art. 41 ustawy o pomocy społecznej uznał, ze organ I instancji nie przekroczył granic uznania tj. nie naruszył prawa w stopniu wskazującym na konieczność uchylenia lub zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S. zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, poprzez zaniechanie odniesienia się zarówno w sposób pozytywny albo negatywny do twierdzeń i argumentów strony powołanych w odwołaniu od decyzji; 2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3/ dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz w zw. z art. 2 i art. 67 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego oraz podniesiono, że pożyczka jako przysporzenie o charakterze zwrotowym nie stanowi źródła przychodu, a więc nie stanowi dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 22 października 2013r. skarżący przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011r. sygn. akt II FPS 8/10 podnosząc, że uchwała ta potwierdza wprost słuszność twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ powinien zastosować wykładnię systemową pojęcia dochodu, odwołującą się do definicji wynikającej z art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ustawa o pomocy społecznej zawiera własne, autonomiczne uregulowania dotyczące między innymi pojęcia dochodu. Pojęcie to oraz kwestie z nim związane zawarte zostały w art. 8 ustawy. W konsekwencji, na gruncie tej ustawy niedopuszczalne jest posługiwanie się potocznym pojęciem dochodu lub definicją dochodu sformułowaną w innych ustawach, np. w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych , ponieważ ustawa o pomocy społecznej do tej ustawy nie odsyła. Dlatego chybione są zarzuty skargi odwołujące się do rozumienia pojęcia dochodu oraz do zasad obliczania dochodu sformułowanych w innej ustawie niż w ustawie o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że pojęcie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów podatkowych nie jest tożsame, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej, jak słusznie wskazał organ odwoławczy pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że podlegają one w przyszłości zwrotowi jak pożyczka czy kredyt. Dalej wyjaśnić trzeba, że zawarte w art. 8 ustawy o pomocy społecznej regulacje dotyczące definicji dochodu, sposobu jego obliczania mają charakter norm iuris cogentis, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. To ustawodawca nałożył na organ stosujący prawo obowiązek po pierwsze, ustalenia dochodu osoby samotnie gospodarującej oraz wskazał sposób ustalenia tego dochodu wymieniając w ustawie o jakie przychody dochód należy pomniejszyć (art. 8 ust. 3) oraz czego do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 nie należy wliczać (art. 8 ust. 4). Ustawa o pomocy społecznej zawiera również regulacje określające pojęcie" dochód jednorazowy" i jego materialnoprawne przesłanki oraz konsekwencje wynikające z jego ustalenia. Badanie zatem kwestii uzyskania przez stronę dochodu jednorazowego nie jest wynikiem złej woli organu, lecz stanowi konsekwencję ustalenia, że w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku P. S. otrzymał pożyczkę. Obowiązkiem organu, wynikającym z brzmienia art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej było zatem zbadanie tej okoliczności pod kątem ustalenia, czy osoba samotnie gospodarująca uzyskała dochód jednorazowy w rozumieniu tego przepisu. Art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił: "W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony." Trafnie podniosło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że cytowany przepis należy interpretować łącznie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, gdyż w nim zawarta jest ustawowa definicja dochodu. Wykładnia tych przepisów ograniczająca się wyłącznie do językowego rozumienia tekstu prawnego daje podstawę do przyjęcia, że uzyskana kwota pożyczki stanowi dochód jednorazowy skarżącego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jak wynika to z wyżej cytowanego art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, rozliczenie dochodu jednorazowego na 12 miesięcy nie jest przejawem dowolności organów, lecz jest zgodne z obowiązującym prawem. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż organy prawidłowo przyjęły, że dochody skarżącego przekraczały ww kwotę stanowiącą kryterium dochodowe uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego na wnioskowane potrzeby. W związku z tym, iż w dniu 27 grudnia 2012r. P. S. uzyskał pożyczkę w wysokości [...] zł - do dochodów skarżącego począwszy od grudnia 2012r do 30 listopada 2013r. doliczyć należało 1/12 część uzyskanego dochodu tj. [...] zł miesięcznie. Tym samym skarżący przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz 150% kryterium uprawniające do korzystania z pomocy w myśl ustawy z dnia 12 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.). W tej sytuacji skarżący nie spełnił niezbędnej przesłanki warunkującej przyznanie mu świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przekraczając kryterium dochodowe i prawidłowo organ administracji odmówił przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego organ słusznie rozważał możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1). Wnioskodawcy może być alternatywnie przyznany zasiłek celowy, który będzie podlegał zwrotowi w całości lub części, z mocy art. 41 pkt 2 ustawy. Przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się od nich, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy. Sytuacja osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest zatem na tyle lepsza od innych, że co do zasady powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności, jednakże wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni koniecznym udzielenie im pomocy z środków publicznych. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest wówczas zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej nie powinna być jednak związana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu. Wymaga podkreślenia także fakt, że organ pomocy społecznej przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy kieruje się zarówno potrzebami osób uprawnionych, jak również możliwościami finansowymi gminy i wysokością środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy zasadnie odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego na wskazane przez niego potrzeby. Prawidłowo ustaliły okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego. Zdaniem Sądu organy obu instancji, rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organ wyczerpująco wyjaśnił, jakie czynniki zadecydowały o odmowie przyznania zasiłku, co nie pozwala zarzucić organowi dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Podkreślić należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnienie świadczeniobiorcy stałego wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa skarżącego musi także być weryfikowana poprzez możliwości budżetowe organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Pamiętać należy, że nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Wynika to chociażby z faktu wzrastającej liczby osób oczekujących wsparcia materialnego, co powoduje konieczność racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna, a w szczególności tym, którzy nie posiadają jakichkolwiek dochodów, bądź dochody te są na poziomie nie przekraczającym ustawowego kryterium, ewentualnie znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji z powodów losowych lub zdrowotnych. Wobec tego organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących koniecznego wsparcia finansowego. Z uwagi bowiem na ograniczone środki finansowe, musi on limitować przyznawaną pomoc, uzależniając ją od możliwości pomocy społecznej. Dodać należy, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie narusza wskazanych przez skarżącego przepisów art. 2 i 67 Konstytucji RP albowiem organy nie negowały prawa skarżącego do uzyskania zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa właśnie zastosowana w sprawie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.