I SA/Wa 2492/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą przyznania A. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawnym mężem W. W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na następujący stan sprawy. A. W. zwróciła się w dniu 24 czerwca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad mężem W. W. Do wniosku dołączyła wypis z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika, że W. W. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 marca 1999 r. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji na stałe oraz zaświadczenie z dnia [...] maja 2013 r., z którego wynika, że W. W. od 1 grudnia 1990 r. ma przyznaną na stałe rentę inwalidzką I grupy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz Miasta L. odmówił A. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej mężem W. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie spełniono jednej z przesłanek tego świadczenia, która zawarta jest w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie stwierdzona przez lekarza orzecznika ZUS niepełnosprawność W. W. powstała, gdy miał [...] lat. Odwołanie od powyżej decyzji złożyła A. W. wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając powyższe odwołanie stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z dniem 1 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548). Zmiana ta spowodowała, że zaostrzone zostały kryteria przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które uprzednio zostało przyznane A. W. na postawie decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ odwoławczy przytaczając przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślił, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na pozytywne załatwienie wniosku. Z akt sprawy wynika bowiem, że ustalona niepełnosprawność W. W. powstała, gdy miał [...] lat, co oznacza, iż niespełniona została przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione, jednakże przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W., żądając przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że jej mąż ma ustaloną niepełnosprawność w stopniu znacznym od 1 grudnia 1990 r. i jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Dotychczas pobierała świadczenie pielęgnacyjne wypłacane do dnia 30 czerwca 2013 r. Od 1 lipca 2013 r. świadczenie to zostało jej odebrane. W związku z powyższym w lipcu 2013 r. złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji i Kolegium odmówiły jej tego świadczenia wskazując, iż choroba jej męża powstała, kiedy miał trzydzieści pięć lat, w związku z czym nie spełniona została jedna z przesłanek wynikających z ustawy. Wskazała także, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Przytoczyła uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, w którym wskazano, że "zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Konkludując wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej skargi i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2013 r. skarżąca dodatkowo podniosła (załączając komunikat prasowy Trybunału Konstytucyjnego), że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jej zdaniem powinno skutkować przyznaniem świadczenia przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły A. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem W. W. podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548). Podkreślono, że niepełnosprawność W. W. powstała, gdy miał on [...] lat, co wyklucza przyznanie A. W. świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Zdaniem sądu w obecnym stanie prawnym stanowisko organów obydwu instancji nie narusza prawa na poziomie norm ustawowych, a jeśli chodzi o prawa konstytucyjne skarżącej (inaczej mówiąc o zgodność regulacji ustawowej z normami konstytucyjnymi), to zależeć one będą od koniecznych działań ustawodawcy i samej skarżącej. Ustęp 1b został dodany do art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 5 lit. b) wspomnianej wyżej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 – dalej również u.ś.r.), wprowadzono także specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.). W niniejszym postępowaniu skarżąca zwróciła się o ponowne przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, które to świadczenie uprzednio już jej przyznano na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i było ono wypłacane do dnia 30 czerwca 2013 r., a następnie wygasło z mocy prawa. Jednakże, jak już wcześniej wskazano, z dniem 1 stycznia 2013 r. dokonano zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zaostrzyła kryteria, jakie należy spełnić, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż W. W. uznany został za całkowicie niezdolnego do samodzielnej pracy i samodzielnej egzystencji na podstawie orzeczenia z dnia [...] marca 1999 r. Niepełnosprawność W. W. datuje się od dnia [...] grudnia 1990 r., co oznacza, że powstała ona, gdy miał [...] lat. Urodził się bowiem w [...] r. W związku z tym, zdaniem sądu, organy słusznie uznały, że w obecnym stanie prawnym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rzeczywisty problem skarżącej, zdaniem sądu, nie tkwi jednak wyłącznie w tym ostatnim przepisie, a przede wszystkim w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z mocy którego wygasły decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów (przy założeniu, że decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. była zgodna z prawem). Niezgodność regulacji określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 Konstytucji stwierdzona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13. Wykonanie wyroku Trybunału, który zakwestionował art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, będzie wymagało zmiany prawa. Sam bowiem wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń po 30 czerwca 2013 r., ani nie tworzy podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca aktualnie ustawa. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich – wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń (pkt III.10 uzasadnienia wyroku TK). Zgodność z Konstytucją aktualnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na których oparta została zaskarżona decyzja – co także jest objęte zakresem kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny – zależy w takiej sytuacji, zdaniem sądu, od dwóch czynników, w tym od tego, co zdecyduje ustawodawca po omawianym wyroku TK. Wspomniany wyrok Trybunału odnosi się zasadniczo do tej grupy osób, którym w nowym stanie prawnym nie przysługuje ani świadczenie pielęgnacyjne, ani specjalny zasiłek opiekuńczy, mimo że przed 1 stycznia 2013 r. przysługiwało im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzone w ostatecznej decyzji (zob. pkt III.5 uzasadnienia wyroku TK). Skarżąca musi więc przede wszystkim wykazać, że nie przysługuje jej również prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Jeśli w dalszym ciągu obydwa te świadczenia (świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy – ten drugi adresowany co do zasady do osób sprawujących opiekę nad osobami, które stały się niepełnosprawne również po 18 roku życia) nie będą jej przysługiwały, to jej prawa konstytucyjne będą zależne od tego, jak ukształtuje jej sytuację "na nowo" ustawodawca, w odniesieniu do praw nabytych w ostatecznej decyzji i zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Jeśli w nowym stanie prawnym (czyli na podstawie art. 17 i art. 16a u.ś.r. – a w odniesieniu do tego ostatniego przepisu jeszcze nie wiemy, czy skarżącej nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) skarżąca nie uzyska jednego z dwóch świadczeń, ani ustawodawca nie zagwarantuje jej właściwej realizacji praw wynikających z ostatecznej decyzji, to dopiero wówczas będzie można dokonać oceny sytuacji prawnej skarżącej z punktu widzenia art. 2 i innych przepisów Konstytucji, w odniesieniu do świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Dokonanie takiej kontroli obecnie, wyłącznie na podstawie częściowej normy zawartej w art. 17 u.ś.r. (przepis ten nie wyczerpuje bowiem całej normy odnoszącej się do świadczeń dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi), wydaje się przedwczesne – jeśli chodzi o wzorzec kontroli zawarty w art. 2 Konstytucji – a co najmniej niewystarczające z punktu widzenia innych wzorców konstytucyjnych, w tym zasady równości czy ochrony rodziny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.