I SA/Wa 2493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Nowak WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] odmówił B. S.i A.S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. S. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości W., gmina [...] powiat [...], w dawnym województwie [...], ze względu na złożenie wniosku po terminie określonym w ustawie z dnia 8 lipca 2005r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. S. i A.S., jednakże Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a strony nie zaskarżyły tego rozstrzygnięcia, w związku z czym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2013r. A. S. i B. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony w terminie ustawowym przez J. S., spadkobierczynię właściciela mienia pozostawionego, a więc termin został również zachowany przez A. S. i B. S.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. S. i B. S.. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Skarbu Państwa podniósł, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 par. 1 k.p.a., co oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji. W ocenie Ministra podniesione przez strony zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., poprzez odmowę przyznania prawa do rekompensaty są bezzasadne. Organ nadzoru ustalił, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożyła w dniu 11 marca 2008r. J. S., a następnie pismem z dnia 27 maja 2008r. J.S. i H. S. wystąpiły w swoim imieniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i z treści wniosku nie wynika, by działały one w imieniu pozostałych spadkobierców właściciela mienia pozostawionego, jak również nie przedstawiły ewentualnych udzielonych pełnomocnictw do reprezentowania pozostałych spadkobierców. W trakcie toczącego się postępowania w dniu 12 czerwca 2009r. H..S. zmarła, a jej spadkobiercami zostali K. S., D. S. i G. S.. W dniu 25 stycznia 2011r. do Wojewody [...] wpłynęły wnioski B. S. i A. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia przez A.S.. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2009r. sygn. akt I Ns 107/09 poprzednikiem prawnym wnioskodawców był W. S., który wcześniej nie wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Minister stwierdził, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008r. Zdaniem organu zasadą jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wszczynane jest na wniosek i wymaga wyraźnego wniosku strony. Zatem każda z osób, która pragnie uzyskać prawo do rekompensaty winna we własnym imieniu złożyć wniosek, który spełnia wymogi ustawowe. Organ nadzoru podkreślił, że obecnie obowiązująca ustawa "zabużańska" nie tworzy po stronie ewentualnych spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych legitymacji łącznej, przejawiającej się w założeniu, że wystarczy aby jeden ze spadkobierców złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu, ażeby postępowaniem objęci byli-niejako z urzędu-wszyscy pozostali spadkobiercy. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister wskazał również, że termin zawarty w art. 5 ust. 1 ustawy, jako termin prawa materialnego jest nieprzywracalny, a zatem złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty po terminie, musi każdorazowo skutkować decyzją organu wojewódzkiego o odmowie potwierdzenia wnioskodawcy prawa do rekompensaty. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. S. i B. S. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 6, art. 8, art. 28 oraz art. 3 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z których jednoznacznie wynika, że termin o którym mowa w art. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty dotyczy zainicjowania postępowania administracyjnego przez któregoś ze spadkobierców. Natomiast pozostali spadkobiercy mogą poprzez złożenie stosownych wniosków przyłączyć się do postępowania w okresie późniejszym, lecz przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżących Wojewoda [... ] i Minister Skarbu Państwa nie mogą skutecznie twierdzić, że stosują interpretację sprzeczną z interesem skarżących i ustaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych z nieświadomości lub błędu. Skarżący zarzucili również Wojewodzie [...] i Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania im statusu strony w postępowaniu wszczętym z wniosku ich matki J. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawna. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą do stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. W tej podstawie nie mieści się także błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. Dla dokładnego wyjaśnienia tej kwestii należy przedstawić orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 (publ. ONSA 1996, nr 1, poz. 37) została zawarta następująca teza: "Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94 (publ. Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70): "Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W kolejnym wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 (publ. Glosa 1998, nr 10, s. 29) stwierdzono: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96 (publ. ONSA 1998, nr 3, poz. 101): "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa" oraz w wyroku z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05 (publ. OSP 2007, nr 9, poz. 100): "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą". Taką sama argumentację przestawił NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08 (LEX nr 505307): "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do powołanego przepisu postępowanie prowadzone na podstawie tej ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi przez tę ustawę dokumentami. Zasadą zatem wynikającą z tego przepisu jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi zaś rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło do rozbieżności w zakresie interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Przywołane przez Ministra Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki wskazują na przyjęcie przez składy orzekające interpretacji ww przepisu polegającej na stwierdzeniu, że w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Jednocześnie np. w wyroku z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1770/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty wystarcza aby jedna z osób uprawnionych złożyła wniosek przed upływem terminu materialnego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji nie wygasają roszczenia pozostałych osób uprawnionych nawet wtedy, gdy złożyli oni swoje wnioski po dniu 31 grudnia 2008r. Z powyższego wynika, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. dopuszcza różną jego interpretację, a to oznacza, że wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem jak wskazano wyżej wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Zasadnie zatem w rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa przyjął, że przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na przyjęciu przez organ wojewódzki, że skarżący złożyli wniosek po terminie określonym w ustawie z dnia 8 lipca 2005r., co nie jest zresztą kwestionowane, a nie można przyjąć, że ustawa tworzy po stronie spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych legitymacji łącznej, przejawiającej się w założeniu, iż wystarczy, aby jeden ze spadkobierców złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu, ażeby postępowaniem byli objęci pozostali spadkobiercy. W rozpoznawanej sprawie wniosek z zachowaniem ustawowego terminu złożyła J. S., natomiast skarżący dopiero w dniu 25 stycznia 2011r. W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi za całkowicie niezasadne, co skutkować musiało jej oddaleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.