I SA/Wa 250/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-82/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie [...][...]Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie (dalej: "Skarżący"), decyzją z 16 listopada 2023 r. nr KKU-82/23, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 10 lutego 2023 r. nr NWXVa.7532.815.11.2013 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 5 grudnia 2013 r., zawiadomieniem z 24 czerwca 2014 r., Wojewoda, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzją z 10 lutego 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Komisji z 16 listopada 2023 r., stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdził dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej, a zatem uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość ujawniona została w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], której aktualną treść zweryfikował w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości na dzień wydania decyzji. Podał, że z analizy wpisów w dziale II ww. księgi wynika, że wpis prawa własności Skarbu Państwa dla przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, co potwierdza również przedłożony do akt sprawy odpis zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 7 lipca 1998 r. znajdujący się w aktach ww. księgi. Wojewoda podkreślił, że przedłożone do akt niniejszej sprawy: zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 7 lipca 1998 r., jak również zaświadczenie Prezydenta z 13 lutego 2017 r. (wykaz działek składających się na nieruchomość gruntową położoną w obrębie [...] znajdują się w granicach administracyjnych Miasta [...] ujawnione zostały w dziale II ww. księgi. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem Prezydenta zawartym w piśmie z 5 grudnia 2013 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 27 maja 1990 r. obciążona prawem zarządu i użytkowania. Dokonał analizy obowiązującego w dacie komunalizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], z którego wynika, że działki o numerach [...] położone były w terenie, którego przeznaczenie opisane było jako [...] - tereny komunikacji [...], [...] - tereny komunikacji kołowej. Podniósł, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że w ewidencji gruntów figurowały wówczas będące własnością Skarbu Państwa działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, oznaczone symbolem użytku "W" (rowy), jednostka rejestrowa [..], KW [...]. Stwierdził, że z treści pism Prezydenta z 16 grudnia 2021 r. oraz 30 lipca 2014 r. wynika, że działki o numerach: [...], pomimo oznaczenia jako "rowy" nie stanowiły w dacie komunalizacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych lecz zajęte były pod rowy [...], tym niemniej nie była wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd [...]. Wskazał również na informację z rejestru gruntów sporządzoną w dniu 29 września 2022 r., z której wynika, że w rejestrze gruntów w obrębie ewidencyjnym [....], [...], ujawnione są obecnie działki o numerach [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, nadal opisane jako "W" - grunty pod rowami, jednostka rejestrowa [...], KW nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa. Wojewoda pismem z 25 stycznia 2023 r. wezwał Polskie [...][...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o udzielenie informacji czy Skarżący dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie przed dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej zwrócił się o ich przesłanie, bowiem w dokumentacji zgromadzonej w sprawie brak było dokumentów wskazujących, by w dacie 27 maja 1990 r. prawo zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarżącemu. Dyrektor Polskich [...][...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] pismem z 6 lutego 2023 r. poinformował, że "nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazanie w użytkowanie przed dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie dodał, że na przedmiotowych działkach "w dniu 27 maja 1990 r. jak i obecnie znajdują się elementy infrastruktury kolejowej linii [...] nr [...] [...] w postaci [...] [...], rozjazdów i sieci trakcyjnej" (...). Wojewoda przywołał Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. oraz brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a także art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazał, że wobec tego, iż w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej. A zatem uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Podkreślił, że zajęcie nieruchomości infrastrukturą kolejową nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jedynie wskazuje na faktyczne, a nie prawne władanie nieruchomością. Komisja wskazała, że Wojewoda w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami [...] nie przedstawiło. Komisja wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...], stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie [...][...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można zatem skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "kpa", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ad initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. W ocenie Sądu Skarżący nie wykazał, aby grunty te pozostawały w jego zarządzie na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Skarżący nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniał na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć jego prawo zarządu do tej nieruchomości. Rodzaj dokumentów na podstawie których można udowadniać prawo zarządu stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Żadnego z tam wymienionych dokumentów Skarżący nie przedstawił. W znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, będącej odpowiedzią na wezwanie organu (vide: pismo z 25 stycznia 2023 r.), Skarżący wprost oświadczył, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub użytkowania w formie prawem przewidzianej (pismo z 6 lutego 2023 r.). W ugruntowanym orzecznictwie NSA, w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazano także że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający [...] nabycie zarządu ex lege. Także, co słusznie podniosła Komisja powołując się na orzecznictwo, faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Trzeba przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wydane na podstawie tej delegacji ustawowej Rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1003/10; z 8 maja 2014 r., I OSK 2504/14. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącemu nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. W przeciwnym wypadku, w interesie Skarżącego, dokument taki powinien zostać przedłożony do akt sprawy. Skarżąca spółka nie dysponuje zatem żadnym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że Skarżący władał spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego [....] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomości należały wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 kpa. Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.