I SA/Wa 2502/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek J. G. postępowania w sprawie nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w Z., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, zajętego pod drogę publiczną – ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2012 r. J. G. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w Z. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Organ ustalił, że wskazane we wniosku działki, pochodziły z dawnej działki hipotecznej nr [...] o pow. [...] m2 objętej księgą hipoteczną "[...]". Z działki tej pochodziła też dawna działka nr [...] o pow. [...] m2. Aktualnie obszar odpowiadający działce hipotecznej nr [...] obejmuje działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 (powstałe z podziału działki nr [...]) – objęte księgą wieczystą nr KW [...], oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 - ujęte na mapie dla celów prawnych przyjętej do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod nr [...]. J. G. na mocy umowy darowizny z [...] sierpnia 1982 r. (rep. [...]) stał się właścicielem dawnej działki nr [...]. Grunt działek nr [...] i nr [...] nie był objęty przedmiotem darowizny. Nie stanowił on również przedmiotu własności darczyńcy, tj. L.G., ani J. W., która zbyła na rzecz L. G. działkę nr [...] (umową z [...] lipca 1979 r. rep nr [...]). Mając zatem na względzie to, że inicjator postępowania nie legitymował się w dniu 31 grudnia 1998 r. jak też nie legitymuje się obecnie prawem własności do zajętych drogą publiczną działek nr [...] i [...], Wojewoda [...] uznał, że nie ma on interesu prawnego, kreującego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymującego go do wszczynania i udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat własności tych nieruchomości na zasadach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W konsekwencji zaś powyższego, decyzją z [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] umorzył zainicjowane wnioskiem J. G. postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od decyzji tej J. G. wniósł odwołanie, w którym wywodził, że na potrzeby budowy drogi obecnej ul. [...] w latach 1968 -1969 odebrano bezprawnie J. W. [...] m2 stanowiącego jej własność gruntu, w konsekwencji czego nie uwzględniono tej powierzchni w wydanym jej [...] czerwca 1976 r. akcie własności ziemi. Niemniej matka odwołującego się kupiła całość nieruchomości należącej do J. W., a więc również teren znajdujący się pod ww. ulicą. Wskazał także na naruszenie przez organ pierwszej instancji jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niedoinformowanie go, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Minister podniósł, iż w sprawie dotyczącej regulacji stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne, rozstrzyganej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stronami postępowania są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów będący nimi przed 1 stycznia 1999 r. oraz osoby posiadające inne tytułu prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Ponieważ odwołujący się takim tytułem się nie legitymował i nie legitymuje, to nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym prawidłowo postępowanie przez niego zainicjowane podlegało umorzeniu. Minister zauważył przy tym, że akt własności ziemi nie podlega ocenie organów. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ocenił, że skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień, jak również był informowany o działaniach podejmowanych przez organ wojewódzki. Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wyłączenie na podstawie art. 24 k.p.a. pracownika organu wojewódzkiego, o co wnosił skarżący na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, co oznacza, że Wojewoda [...] zasadnie odmówił jego wyłączenia, wydając w tym względzie postanowienie z [...] czerwca 2012 r. Na decyzję tę J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. art.: 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 12 § 1, 28, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego posiada on interes prawy w sprawie nabycie przez powiat przedmiotowych nieruchomości, gdyż to otworzy mu drogę do ubiegania się o odszkodowanie. Skarżący podkreślał, że gdyby organ Gminy Z. wydający akt własności ziemi z [...] czerwca 1976 r. prawidłowo uwzględnił w nim grunty zajęte już wówczas pod drogę, skarżący nabyłby także własność spornej części. Nie zgodził on się ponadto z argumentacją Ministra, iż akt ten nie podlega ocenie organów, wskazując w tym względzie na unormowanie z art. 75 § 1 k.p.a. Wskazał także na zawiadomienie prokuratury o przestępstwie polegającym na domaganiu się łapówki (której nie wręczył) przez pracownika, którego wyłączenia żądał i przez to jego sprawa została negatywnie załatwiona. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu, gdyż zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie wszczęte wnioskiem J. G., w sprawie wydania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości położonych w Z., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną – ul. [...] (mającą wówczas kategorię drogi wojewódzkiej). Rozstrzygnięcia te zostały oparte na konstatacji, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do regulacji stanu prawnego ww. nieruchomości w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Mając na względzie to, że stwierdzone przez organy przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniające jego umorzenie, mają charakter podmiotowy, zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy w postępowaniu dotyczącym regulacji stanu prawnego zajętych drogą publiczną ww. nieruchomości J. G. posiada przymiot strony. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało natomiast w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do domagania się ukształtowania jego sytuacji prawnej w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Unormowanie zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października. 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy. Dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności gruntu, na którym posadowiona została droga publiczna, było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Zatem stroną postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu, poza Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, jest tylko taki podmiot, który w ww. dacie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości lub jego następca prawny. W rozpoznawanej sprawie zaś, jak trafnie ustaliły organy, J. G. nie jest i nigdy nie był właścicielem położonej przy ul. [...] (a dokładnie rzecz ujmując w jej pasie drogowym) nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i nr [...]. W dacie 31 grudnia 1998 r. tytuł własności przysługiwał mu jedynie do działek sąsiednich, oznaczonych nr [...] o pow. [...] m2 (również znajdującej się w pasie drogi) oraz nr [...] o pow. [...] m2 – stanowiących pierwotnie jedną działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2, której własność nabył on [...] sierpnia 1982 r. w drodze darowizny od matki – L.G., a ta z kolei nabyła ją od poprzedniej właścicielki – J. W. umową z [...] lipca 1979 r. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w tym względzie przez organy znajdują oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach, w tym odpisach aktów notarialnych, wydruku księgi wieczystej nr KW [...] oraz map dla celów prawnych zwierających w swojej treści wykazy zmian gruntowych. Podnoszona natomiast przez skarżącego kwestia ewentualnej wadliwości aktu własności ziemi z [...] czerwca 1976 r. nr [...], stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez J. W. własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, dla oceny jego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia. Abstrahując bowiem nawet od tego, że po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. - o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81), ocena poprawności sporządzenia aktów własności ziemi przez organy administracji publicznej jest wyłączona, to poza sporem pozostaje fakt, że uprawniona z tego aktu zbyła na rzecz L. G. nieruchomość o powierzchni i oznaczeniu odpowiadającym nieruchomości w nim oznaczonej – tj. dz. nr [...] o pow. [...] m2 (vide akt notarialny z [...] lipca 1979 r. rep. [...]). W konsekwencji powyższego, zgodnie z zasadą, że nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada, przedmiotem darowizny na rzecz skarżącego L. G. mogła uczynić i uczyniła jedynie tę nieruchomość, a nie grunty do niej przylegające. W tym stanie rzeczy ewentualne wydanie w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. merytorycznej decyzji w sprawie działek nr [...] i [...], które nie stanowią własności skarżącego nie rzutowałoby w żaden sposób na jego prawa czy obowiązki. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nie ma on interesu prawnego legitymującego go do skutecznego żądaniu rozpoznania jego podania co do istoty. Brak zaś interesu prawnego skarżącego do skutecznego żądania wydania deklaratoryjnej decyzji o przejęciu z mocy prawa przez Powiat [...] ww. nieruchomości oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca kontynuowanie wszczętego jego wnioskiem postępowania, czego konsekwencją musiało być podjęcie przez Wojewodę [...] decyzji o jego umorzeniu. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie w sytuacji, gdy okaże się, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego, winno ono – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.- ulec umorzeniu (por. wyrok NSA z 12 października 2012 r. I OSK 1151/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). W tej sytuacji zarówno decyzja Wojewody [...] o umorzeniu zainicjowanego przez J. G. postępowania, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odpowiadają prawu, a podnoszone w skardze zarzuty, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie natomiast skarżący zarzuca Wojewodzie niezastosowanie się do dyspozycji normy prawnej zawartej w ww. przepisie, poprzez niepoinformowanie go przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Sąd nie podziela w tym względzie stanowiska Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień, jak również był informowany o działaniach podejmowanych przez organ wojewódzki. Te stwierdzenia nie znajdują bowiem żadnego odzwierciedlenia w dokumentacji przekazanej do Sądu. Z akt tych wynika wszak, że poza dwoma pisami z [...] kwietnia 2012 r. (w tym jednym w formule do wiadomości), J. G. nie otrzymywał informacji o stanie postępowania, jak też nie informowano go o możliwości zapoznania się z dokumentacja zgromadzoną w sprawie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Podnieść jednak należy, że aby z powodu naruszenia dyspozycji normy prawnej zawartej art. 10 § 1 k.p.a. doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizacje jej uprawnień procesowych, iż z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności dowodowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, Lex nr 746920, z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał jakie dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. To zaś prowadzić musi do wniosku, że niedopełnienie obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi jedynie uchybienie formalne, które w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Podobnie nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy błędna ocena Ministra co do wystąpienia tego rodzaju uchybienia procesowego w postępowaniu przed Wojewodą. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.