I SA/Wa 2503/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi P. O. i M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. O. i M. O. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. O. i M. O. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...]. W dniu 4 października 2016 r. Wójt Gminy [...] złożył do Starosty [...] wniosek o wywłaszczenie nieruchomości o pow. 0,0091 ha, położonej w Woj C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] - stanowiąca własność P. i M. O. oraz działka nr [...] o pow. 0,0188 ha - stanowiąca własnbść P. O. Organ I instancji prowadził odrębne postępowania administracyjne w stosunku do każdej z ww. działek. Niniejsze postępowanie dotyczy działki nr [...]. Ww. działka nr [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia 29 sierpnia 2011r.), znajduje się na obszarze terenów dróg dojazdowych oznaczonych w planie symbolem [...]. Wskazano, że z treści wniosku Wójta Gminy S. wynika, że na przedmiotowej działce Gmina S. zamierza urządzić drogę publiczną gminną. Prawo własności potwierdzają zapisy w księdze wieczystej - zgodnie z księgą wieczystą nr [...], przedmiotowa działka stanowi współwłasność P. i M. O. Z dostarczonej przez Wójta Gminy S. dokumentacji wynika, że podjęte zostały próby nabycia praw rzeczowych do nieruchomości w trybie cywilno-prawnym, poprzez zawarcie stosownej umowy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające przeprowadzenie, między stronami prób rokowań mających na celu zawarcie umowy w sprawie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości - pismo z 9 maja 2016r., zawiadomienie z 17 czerwca 2016r. oraz z 8 lipca 2016r., które zostały prawidłowo doręczone stronom postępowania. Zarówno z akt sprawy, jak i z treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że strony nie doszły do porozumienia - właściciele nieruchomości nie przystąpili do rokowań i nie zajęli stanowiska w sprawie wykupu nieruchomości, pomimo kierowanej do nich korespondencji. Na podstawie powyższego uznano, że negocjacje zakończyły się negatywnie. Starosta [...], pismem z [...] października 2016r. wyznaczył stronom dwumiesięczny termin na zawarcie umowy o zbyciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy S. i po bezskutecznym jego upływie - zgodnie z art. 115 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...]. Po zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a także po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej [...] kwietnia 2017r., na którą nie stawili się właściciele nieruchomości (pomimo prawidłowego zawiadomienia) - decyzją z dnia [...] lipca 2017r., Nr [...] Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, na rzecz Gminy S. oraz ustaleniu odszkodowania na rzecz P. i M. O. w kwocie 4277,00 zł z tytułu pozbawienia prawa własności. Odwołanie od ww. decyzji złożyli P. i M. O. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy S., decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu przez pozbawienie P. i M. O. prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz o przejściu prawa własności tej nieruchomości na rzecz Gminy S. z dniem, gdy decyzja stanie się ostateczna, a także o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości 55181,00 zł na rzecz P. i M. O. i zobowiązaniu Gminy S. do zapłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Odwołanie od ww. decyzji złożyli P. i M. O. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat nieuwzględniający cen rynkowych, a ceny transakcyjne dyktowane przez organ, przy czym ceny transakcyjne niższe niż ceny oferowane przez organ. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. O. i M. O. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że opinia o wartości nieruchomości podlega takiej samej ocenie przez organ I instancji, jak każdy inny dowód w sprawie i musi on na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić, czy okoliczność wartości nieruchomości została w wystarczający sposób udowodniona. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie służy zaś rozstrzyganiu sprawy za organ I instancji. Podkreślono, że stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Ponadto wskazano, że rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślono, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] października 2019r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. R., po analizie którego organ I instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Wojewoda odnosząc się do ww. operatu szacunkowego sporządzonego na użytek prowadzonego postępowania, po dokonaniu jego oceny formalnej stwierdził, że analiza treści nie ujawniła braków formalnych sporządzonej wyceny. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami, na podstawie cen trzech nieruchomości położonych w gminie S. przeznaczonych pod drogi. Jest to sposób wyceny odpowiadający obowiązującym przepisom, w tym § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość całej nieruchomości (wraz z naniesieniami budowlanymi na działce) określono w podejściu kosztowym metodą odtworzeniową, z zastosowaniem techniki wskaźnikowej (zgodnie z art. 134 i art. 135 u.g.n.). Z uwagi na specyfikę naniesień, należy uznać, że nie było możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej wraz z naniesieniami. Podkreślono ponadto, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z [...] października 2019r. zawiera prawidłowo przyjętą metodologię ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020r. wnieśli P. O. i M. O., zarzucając jej naruszenie: a) przepisów postępowania poprzez uznanie, że strona zaskarżyła decyzję organu I instancji jedynie w zakresie punktu 3, to jest co do wysokości odszkodowania i przeprowadzenie kontroli tylko co do tej kwestii, pomimo że strona, jak wynika z żądania odwołania, zaskarżyła decyzję w całości,  b) art., 7 i 77 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie zarówno poprzez organ I jak i II instancji, m.in. poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony zgłoszonych w odwołaniu, w konsekwencji ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat nieuwzględniający cen rynkowych, lecz jedynie ceny transakcyjne dyktowane przez organ, nadto o ceny niższe niż ceny oferowane przez sam organ, nadto w przypadku organu II instancji brak kontroli instancyjnej w pełnym, żądanym zakresie. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto wniesiono o zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przede wszystkim z jednej wskazanej w niej przyczyny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kontrola zgodności z prawem decyzji lub postanowienia powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (postanowienia) z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji (postanowienia). Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek wad powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji (postanowienia) powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis,W-wa 2005, s. 461, a także wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. I FSK 1905/19). Zwrócić należy uwagę na to, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd podnosi, że organ II instancji błędnie zinterpretował zakres odwołania. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że tak jak podniesiono w zarzutach, odwołanie dotyczyło całego rozstrzygnięcia organu I instancji, co w niniejszej sprawie oznacza, że zakwestionowana została nie tylko wysokość ustalonego odszkodowania, ale przede wszystkim wywłaszczenie. W odwołaniu wyraźnie bowiem wskazano w pkt 1 – "zaskarżam decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r. numer [...] odebraną w dniu 2 marca 2020 r. w całości", natomiast Wojewoda [...] bezpodstawnie stwierdził, że ww. decyzja organu I instancji stała się ostateczna w pkt 1 i 2, czyli w części dotyczącej wywłaszczenia. Wojewoda [...] miał obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w całości, przy czym ustalenie i wysokość odszkodowania jest konsekwencją oraz następstwem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Organ II instancji zupełnie nie odniósł się do zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty w części wywłaszczenia, nie rozpoznał sprawy w tym zakresie i nie ocenił prawidłowości postępowania przed organem I instancji. Przedwczesne tym samym w ocenie Sądu jest ocenianie poprawności rozstrzygnięcia Wojewody w części dotyczącej ustalenia i wysokości odszkodowania przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez ten organ prawidłowości procesu wywłaszczenia. Sąd podkreśla, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138§2 k.p.a. Innymi słowy organ odwoławczy nie może się ograniczyć jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, natomiast treść odwołania przenosi na ten organ taką właśnie kompetencję. Reasumując należy podnieść, że organ odwoławczy wbrew wnioskom odwołania, w sposób nieodpowiadający prawu (art.138§1pkt 1) orzekł bez całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, opierając rozstrzygnięcie o kosztach na podstawie art.200 p.p.s.a.