I SA/Wa 2505/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postepowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września (powinno być z dnia [...] sierpnia) 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 roku Prezydent Miasta O. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. dotyczących działek nr: [...] (właściciele T. i T. T.), [...] (właściciel Skarb Państwa) i [...] (właściciele E. i S. S.). Organ I instancji wskazał na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Zażalenie na ww. postanowienie złożył T. T. podnosząc, że organ nie wyjaśnił wpływu rozstrzygnięcia sądu w zakresie spadkobierców po J. O. na przedmiotowe postępowanie. Rozpatrując sprawę, organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta O. zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...]. Zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta O. miała polegać na wykreśleniu E. i S. S. jako właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], gdyż nie posiadają oni tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem o dział spadku po T. P. sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1961 roku M. B. nabyła na wyłączną własność nieruchomość oznaczoną lit. "c" o pow. 0,1629 ha (stanowiącą obecnie działki o numerach ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...]) zaś J. R. nieruchomość oznaczoną lit. "d" obecnie nr [...] o pow. 0,0710 ha, na planie nr R VIII [...] stanowiącym integralną część wyżej wymienionego postanowienia. Postanowieniem tym został ustanowiony wspólny wjazd do nieruchomości M. B. i J. R. oznaczony na niniejszym panie linią przerywaną. J. R. aktem notarialnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 1967 roku sprzedała opisaną wyżej nieruchomość o obecnym numerze [...] E. i S. S. Nieruchomość oznaczoną lit. "c" podzielono na dwie działki I i II o łącznej pow. 0,1629 ha. Z tego działka oznaczona jako II o pow. 0,0697 ha została sprzedana aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia [...] września 1961 roku P. i F. B. wraz z prawem związanym ze służebnością drogi koniecznej. Przy założeniu ewidencji gruntów miasta O. nadano jej numer [...], a oznaczonej I - numer [...]. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] pozostała przy M. B.. Właścicielem tej działki, na skutek nabycia spadku, jest obecnie Skarb Państwa. Następnie przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Nr [...], błędnie z działek nr: [...] i [...] wydzielono drogę konieczną jako odrębną działkę ewidencyjną, nadając jej nr [...], jednocześnie wpisując, bez podstawy prawnej, E. i S. S. jako jej właścicieli. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że aktem notarialnym Nr Rep.A [...] z dnia [...] października 1994 roku F. B. darowała swojej wnuczce M. T. (obecnie K.) nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,0591 ha. (obecnie działka nr [...] o pow. 0,0591 ha). W chwili podpisania ww. aktu F. B. była właścicielką nieruchomości o powierzchni 0,0697 ha. Z uwagi na fakt, iż w 1994 roku z nieruchomości F. B. wydzielona była droga, darowała M. T. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obejmującą obszar, w skład którego nie wchodziła droga - część działki [...]. W związku z powyższym część działki o nowym numerze ewidencyjnym [...] należy wpisać na spadkobierców F. B., natomiast nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] na Skarb Państwa, jako spadkobiercę M. B. - zgodnie z załączonym wykazem zmian gruntowych. Na wniosek Prezydenta Miasta O. zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po F. B.. Postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] września 2019 roku Sąd Rejonowy w O. stwierdził, iż na podstawie ustawy spadek nabyli: siostra J. O., wnuk siostry R. S. i córka siostry A. F., po 1/3 części każde z nich. W toku sprawy uzyskano informację, iż J. O. nie żyje (odpis skróconego aktu zgonu w aktach sprawy) i postępowanie spadkowe po niej nie było przeprowadzone. W związku z powyższym w dniu 13 sierpnia 2020 roku Miasto O., wystąpiło z wnioskiem do Sądu Rejonowego w O. o przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. O.. Organ I instancji uznał, że zawieszenie przedmiotowego postępowania jest konieczne do czasu ustalenia spadkobierców ww. zmarłej, których należy uznać za strony postępowania. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd organ prowadzący postępowanie obligatoryjnie je zawiesza. W myśl § 2 ww. przepisu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W przedmiotowym postępowaniu zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie umożliwi jego dalsze prowadzenie jest ustalenie następców prawnych (spadkobierców) J. O. zmarłej w 2013 roku tj. przed wszczęciem przedmiotowego postępowania (w 2016 roku), bowiem w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków stronami są osoby, którym przysługują prawa do nieruchomości stanowiących przedmiot tego postępowania. W niniejszej sprawie Prezydent wskazał na potrzebę dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie usunięcia bezpodstawnego wpisania E. i S. S. jako właścicieli działki nr [...] oraz wydzielenia z ww. działki gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność F. B., a w związku z jej śmiercią - jej żyjących spadkobierców. Z materiału dowodowego wynika, że stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta O. wystąpił do Sądu Rejonowego w O. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. O.. Prawomocne jego zakończenie umożliwi podjęcie i prowadzenie zawieszonego postępowania. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. T. zarzucając mu naruszenie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż okoliczności i przedmiot postępowania nie wskazywały na konieczność zawieszenia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się z wniosku Prezydenta Miasta O. w przedmiocie stwierdzeniu nabycia spadku po J. O. – jednej ze współwłaścicielek nieruchomości objętych postępowaniem dotyczącym wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie jest zależność bezpośrednia pomiędzy orzeczeniem sądu powszechnego a prowadzonym postępowaniem administracyjnym, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po jednej ze współwłaścicielek nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem. Przy czym wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków stronami są osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Wyjaśnić także należy, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron (art. 28 k.p.a.) i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego też zgodzić należy się z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w postaci ustalenia spadkobierców J. O. w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenie postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.