I SA/Wa 2505/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] odmawiającej przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M. S. w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2024 r. oraz umarzającej postępowanie w zakresie ustalenia prawa do świadczenia na okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] marca 2020 r. M. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad córką M. S.. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2024 r. Jednocześnie organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia na okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. Decyzja ta, w wyniku rozpoznania odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką M. S. w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2024 r. oraz umorzył postępowanie w zakresie ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia na okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. M. wskazując, iż przedstawione orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jej córki spełnia wymagania zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zawiera wskazania co do stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium zaznaczyło, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie) albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśniło, że pierwsza przesłanka dotyczy niepełnoprawności w stopniu znacznym bez wskazania żadnych dodatkowych warunków, druga pozostałych postaci niepełnosprawności, w tym tzw. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W tym drugim przypadku przyznanie świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (za wyjątkiem postaci znacznej), orzeczenia stwierdzającego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz orzeczenia stwierdzającego konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. Organ wskazał, że córka skarżącej orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2020 r. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do [...] lutego 2024 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony topień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2016 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem z [...] maja 2020 r. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 2020 r. orzeczono, że M. S. wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podkreśliło, że organ administracji jest związany orzeczeniem o niepełnosprawności, wobec czego nie jest uprawniony do ingerencji w jego treść i orzekania w tym przedmiocie w sposób odmienny. Kolegium podkreśliło, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazując na orzecznictwo organ wyjaśnił, że odmienne rozumienie przepisu prowadzi do nieakceptowalnej sytuacji, w której opiekun niepełnosprawnego po ukończeniu przez niego 16 roku życia, traciłby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko względu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane dysfunkcją nie uległy zmianie (nadal jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającą stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji). Kolegium podniosło, że ustawodawca w unormowaniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie posługuje się pojęciem "niepełnosprawne dziecko" definiowanym (art. 3 pkt. 9 u.ś.r.), jako dziecko w wieku do 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnoprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przepisie mowa jest tylko o osobie o określonym stopniu niepełnosprawności bądź o dziecku definiowanym ustawą o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 4 u.ś.r.). Z powodu braku odesłania przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. do definicji " niepełnosprawnego dziecka", nieuprawnione jest twierdzenie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą legitymującą się innym niż znaczny stopniem niepełnosprawności, przewidziane jest wyłącznie dla opiekuna "niepełnosprawnego dziecka", tj. dziecka do lat 16. Takie rozumowanie prowadziłoby do całkowitego i bezprawnego wykluczenia spod regulacji przepisu, niepełnoletnich osób niepełnosprawnych o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które ukończyły 16 rok życia. Kolegium podkreśliło, że w u.ś.r. nie zawarto definicji pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej", a jedynie pojęcie "niepełnosprawnego dziecka" (art. 3 pkt 9) i "pełnoletniej osoby niepełnosprawnej" (art. 3 pkt 15 u.ś.r.) rozumianej jako osoba pełnoletnia, legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osoba, która ukończyła 75 lat. Skoro ustawodawca nie przewidział pojęcia " niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej", a jednocześnie w art. 17 ust. 1 u.ś.r. posługuje się pojęciem "dziecko", to oznacza, że za taką osobę należy uważać każde dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.ś.r., które bez względu na wiek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jednak taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do sprzeczności z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej. Ta ostatnia ustawa i przepisy rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015r., poz. 1110) zawierają kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności w celu dokonywania przez nie prawidłowych kwalifikacji schorzeń i wymagań dla osób niepełnosprawnych. Nie mogą zaś stanowić podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne wykładni rozszerzającej, w tym opartej na podustawowych przepisach. Kolegium wyjaśniło, że kryterium wiekowe (ukończone, nie ukończone 16 lat) stanowi element różnicujący o sposobie orzekania, tj. dla osób poniżej 16 roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, powyżej tego wieku jest obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki). Zróżnicowanie sposobu orzekania o niepełnosprawności w zależności od wieku niepełnosprawnego wprowadzone ustawą o rehabilitacji zawodowej (...) nie stanowi podstawy do wprowadzenia ograniczenia (wyłączenia) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego należnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, przewidzianego ustawą o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie ma bowiem charakteru dyskryminującego niepełnosprawnych ze względu na wiek. Kolegium wskazało, że nie podziela sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. dokonanego przez organ I instancji. Podkreśliło, że przy dokonywaniu wykładni przepisów obowiązuje zakaz interpretacji w sposób prowadzący do luk i nakaz interpretacji zgodnej z Konstytucją, a korzystanie z wykładni systemowej zewnętrznej służy do rozstrzygania wątpliwości, których nie usuwa wykładnia językowa przepisów stosowanej ustawy. Stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą powyżej 16 roku życia, nie tylko o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie organu odwoławczego odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego podjęta przez organ I instancji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, co oznacza, że decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji również przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wobec naruszenia art. 8 kpa, poprzez nieuwzględnienie utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2021 r. wniosła M. M. z. Podniosła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją w części przekazującej sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji oraz wnosi o zmianę tej decyzji na przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że organ I instancji dwukrotnie wydał już decyzje odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem zachodzi uzasadnione podejrzenie, że także tym razem nie podzieli argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji. Podkreśliła, że organ odwoławczy posiada wszelkie uprawnienia, aby uznając zasadność odwołania, wydać decyzję przyznającą świadczenie i zakończyć postępowanie zamiast podejmować kolejną (trzecią) próbę "przymuszenia" organu I instancji do wydania decyzji. Zaznaczyła, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wprost stwierdziło, że posiadane przez córkę orzeczenie spełnia wszystkie kryteria ustawowe, a zatem świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przepis art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Należy wskazać, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wynika to z art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, stosownie do § 2 wskazanego przepisu, sąd oddala sprzeciw. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Wobec tego kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 kpa decyzję Sąd bada, czy zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd jednakże nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i przesądzać o kierunku jej załatwienia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uznał, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego dokonana została na skutek błędnej wykładni przepisów prawa z pominięciem utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Wskazał, że decyzja organu I instancji narusza zarówno przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przepisy prawa procesowego - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 kpa. Podkreślić bowiem należy, że decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie czyni zadość wymogom stawianym w tym przepisie. Kolegium nie wskazało jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji za kompletny, a powodem wydania decyzji kasacyjnej uczynił wyłącznie błędną wykładnię i rozumienie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia oraz zakresu, w jakim postępowanie dowodowe ma być ewentualnie uzupełnione. Nie wykazał zatem naruszenia przepisów postępowania, warunkującego zasadność wydania decyzji wynikającej z art. 138 § 2 kpa W sytuacji natomiast, gdy organ I instancji do ustaleń uznanych w postępowaniu odwoławczym za prawidłowe stosuje niewłaściwą wykładnię przepisu prawa materialnego, to organ odwoławczy powinien wydać orzeczenie reformatoryjne i orzec co do istoty sprawy. Tym bardziej, że organ odwoławczy dokonał oceny zaistnienia przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Z powyższych przyczyn decyzja kasacyjna będąca przedmiotem sprzeciwu, nie odpowiada wymogom art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują, że istotą postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Dlatego postępowanie odwoławcze nie ma na celu jedynie kontrolę orzeczenia organu I instancji, ale powinno być prowadzone tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty, o ile nie ma przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie organ nie wykazał zasadności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy art. 151a § 1 zd.1 p.p.s.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.