I SA/Wa 2513/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. T. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania T. K. pomocy finansowej na zakup żywności, ubrania i dofinansowania do zakupu leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 24 stycznia 2012r. T. K. złożył wniosek w sprawie udzielania pomocy finansowej na "zakup żywności, ciepłe ubranie i dostateczna ilość wykupu leków". Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił T. K. przyznania wnioskowanej pomocy. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została uchylona i nakazano ponowne rozpoznanie sprawy organowi I instancji. Organowi zarzucono brak ustaleń co do wysokości oczekiwanej pomocy oraz brak wykazania możliwości finansowych Ośrodka. T. K. nie pracuje, ma orzeczoną II grupę niepełnosprawności, uzyskuje dochód w wysokości [...] zł, z tytułu renty inwalidzkiej. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy organ wezwał T. K. do ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (pismo z dnia 20 lipca 2012 r.) celem doprecyzowania wysokości oczekiwanych środków i sprawdzenia jego aktualnej styuacji bytowej. Wcześniej dwukrotnie nie zastano wnioskodawcy w miejscu zamieszkania (w dniach 19 i 20 lipca 2012 r.). W okresie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji T. K., wskutek podania do Burmistrza Miasta S., otrzymał nowy lokal (dnia [...] kwietnia 2012 r. podpisano aneks do umowy najmu lokalu - obecnie [...]). Następnie T. K. otrzymał wsparcie z Urzędu Miast w postaci dodatku mieszkaniowego na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. w wysokości [...] zł (informacja uzyskana z Urzędu Miasta S.). W dniu 23 lipca 2012 r. T. K. stawił się do Ośrodka, jednak nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w nowym miejscu zamieszkania. Organ wskazał, że rodzaje świadczeń z pomocy, społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art.2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 4 wyżej wymienionej ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu tych trudności życiowych. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 w/w ustawy). Wnioskodawca uniemożliwił (odmówił) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, a tym samym dokonania oceny aktualnej sytuacji materialno-bytowej, która jest niezbędna do ustalenia uprawnień do otrzymania wsparcia z zakresu pomocy społecznej. Na wezwanie MOPS wnioskodawca nie dostarczył brakujących dokumentów mających wpływ na udzielenie pomocy. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnym MOPS, uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i brak przedstawienia jakichkolwiek dokumentów spowodowały odmowę udzielenia pomocy. Wniosek dotyczył świadczenia w postaci zasiłku celowego, który może zostać przyznany stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenia z pomocy społecznej, konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób niepracujących - nawet ubogich. Organ wyjasniał, że w dacie orzekania przez Ośrodek kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Podkreślił przy tym, iż kwota kryterium dochodowego jest ustanowiona jest w sposób kategoryczny i nawet nieznaczne jej przekroczenie powoduje - w świetle w/w przepisów - utratę prawa do świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Jednakże przekroczenie kryterium dochodowego nie pozbawia definitywnie wnioskodawcę prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Wydając decyzję na podstawie w/w przepisu organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez wnioskodawcę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez wnioskodawcę środków finansowych oraz liczbę i potrzeby osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację Wnioskodawcy na podstawie posiadanej dotychczas dokumentacji oraz aktualnej sytuacji (zmiana miejsca zamieszkania na nowy lokal, otrzymany dodatek mieszkaniowy w ramach zabezpieczenia społecznego), stwierdzając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja ta nie przemawia za zakwalifikowaniem jego jako szczególnego przypadku, o którym mowa, w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy. Art. 41 pkt 1 powołanej ustawy w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Fakt wcześniejszego przyznania tego typu zasiłków nie oznacza, że zawsze będzie on przyznany ilekroć wnioskodawca o niego wystąpi. Organ podkreślał, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem orzekania było świadczeniem przyznawane w trybie nadzwyczajnym, w drodze wyjątku z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, a także okoliczność uznaniowego charakteru takiego rozstrzygnięcia. Ponadto organ zaznaczał, że w budżecie gminy na przyznanie zasiłków celowych przewidziano kwotę 177.745, zł na 2012 r., na realizację wszystkich zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, co przy szacunkowej liczbie beneficjentów obecnie 1853 powoduje (w samym lipcu do dnia wydania niniejszej decyzji wpłynęło 240 podań z wnioskiem o pomoc finansową), że średniorocznie na jednego beneficjenta przypada kwota 96 zł, a w ujęciu średniomiesięcznie 8 zł. Do końca lipca Ośrodek rozdysponował już kwotę 130.860 zł. Należy jednak podkreślić, iż wiele z osób występujących do naszego Ośrodka o przyznanie zasiłku celowego osiąga dochody znacznie niższe niż kryterium dochodowe. Mając powyższe na względzie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmowił przyznania T. K. pomocy finansowej na zakup żywności, ubrania i dofinansowania do zakupu leków. T. K. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i wskazało, że organ I instancji słusznie stwierdził, że koniecznym warunkiem do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w ustawie o pomocy społecznej, w tym podjęcie współpracy i współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Tym bardziej, iż w toku postępowania przed organem bezspornie ustalono brak współdziałania wnioskodawcy, w celu poprawy sytuacji materialnej. Przejawiło się to m.in. w odmowie udzielenia wyjaśnień w sprawie swojej sytuacji oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w nowym miejscu zamieszkania przy ul. [...]. T. K. wniósł skargę na decyzję z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą przyznania zasiłku celowego, jak to określił "na zakup opału", zarzucając naruszenie art. 7 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę decyzji organów stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przywoływana dalej jako: "u.p.s.", które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest m.in. od spełnienia kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 461,00 zł. Za dochód zaś stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s. uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o świadczenie lub w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dochód skarżącego przekraczał kwotę 461,00 zł. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. T. K. nie pracuje, ma orzeczoną II grupę niepełnosprawności, uzyskuje dochód w wysokości [...] zł, z tytułu renty inwalidzkiej. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy organ wezwał wnioskodawcę do ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (pismo z dnia 20 lipca 2012 r.) celem doprecyzowania wysokości oczekiwanych środków i sprawdzenia jego aktualnej sytuacji bytowej. Wcześniej dwukrotnie nie zastano wnioskodawcy w miejscu zamieszkania (w dniach 19 i 20 lipca 2012 r). Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było o tyle istotne, że T. K. otrzymał nowy lokal (dnia [...] kwietnia 2012 r. podpisano aneks do umowy najmu lokalu). Następnie skarżący otrzymał wsparcie z Urzędu Miast w postaci dodatku mieszkaniowego na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. w wysokości [...] zł (informacja uzyskana z Urzędu Miasta S.). W dniu 23 lipca 2012 r. skarżący stawił się do Ośrodka, jednak nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w nowym miejscu zamieszkania. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 2 ust 1 u.p.s. "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Natomiast art. 4 u.p.s. stanowi, że: "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej." Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt. I OSK 60/11 wskazał, że: Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (LEX nr 1081038). Kolejno, w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 321/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że: "Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np zasiłku celowego lub okresowego - na zaspokajanie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 u.p.s.) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji, czy też przedstawienia stosownych dokumentów." Natomiast w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 659/11, wskazał że: Specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podaje swojego faktycznego adresu zamieszkiwania lub pobytu albo przedstawia organowi mylne informacje w tym zakresie, może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec wnioskodawcy, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej, trudnej sytuacji życiowej i w konsekwencji prowadzić do odmowy przyznania świadczenia (LEX nr 1104498). Zatem, jak słusznie wskazał organ I instancji, obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i winien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Wywiad środowiskowy prowadzi do kompleksowego ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie. Polega on na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Podczas przeprowadzania wywiadu bierze się pod uwagę fakty pozwalające na dokonanie analizy i oceny sytuacji osoby oraz sformułowanie wniosków stanowiących podstawę planowania pomocy (W.Maciejko, P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" LexisNexis 2010r., s. 414-415 uw. 1,2). Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w nowym miejscu zamieszkania, co przy zmianie sytuacji lokalowej, było niezwykle istotne dla oceny przesłanek do przyznania świadczeń, o które sie ubiegał. Świadczenia te przyznane być mogły jedynie w sytuacji wyjątkowej a ocena czy taka występuje wymagała przeprowadzenia takiego wywiadu środowiskowego. Należy ponadto zaznaczyć, że przedmiotowe postępowania nie dotyczyło wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.