I SA/Wa 2513/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu G. z [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne z działek o nr [...] o pow. 0,0208 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha położonych w obrębie G., gmina G., stanowiących własność J. P. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ wskazał, że 14 lipca 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie J. P. (uzupełnione dnia 31 sierpnia 2020 r.) na decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2020 r., Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w działki zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 u.g.n. W jego treści odwołujący nie zgodził się z decyzją Starosty Powiatu [...] wnosząc "o należne mu odszkodowanie za utracone mienie co jest obowiązkiem Skarbu Państwa wynikającym z w/w przepisów." Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu akt sprawy wskazał, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. na podstawie art. 148 k.p.a., A. P. i J. P. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2006 r. podnosząc, iż w decyzji tej organ stwierdził nabycie przez Gminę [...] dróg położonych w obrębie G. lecz nie stwierdził utraty własności części gruntów A. P. i J. P., wchodzących w skład działek nr [...] i nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a., art. 73 ust. 1 i 3, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm), uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] w całości, a następnie rozstrzygnął ponownie o istocie sprawy orzekając : 1. nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...].09.2009 r. pod numerem [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0208 ha, stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. własność A. P. na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...], której następcą prawnym jest J. P. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lipca 1999 roku Rep A nr [...]. Nieruchomość ta była we władaniu Gminy [...] i była zajęta pod drogę publiczną - gminną. 2. nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G. gmina G., oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu 30.09.2009 r. pod numerem [...] jako działki: nr [...] o pow. 0,4499 ha i nr [...] o pow. 0,1036 ha, będącej w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy [...], a zajętej pod drogę publiczną (gminną), 3. nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G. gmina G., oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...].02.2011 r. pod numerem [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0036 ha, stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. własność Pani A. P. na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...], której następcą prawnym jest Pan J. P. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lipca 1999 roku Rep A nr [...]. Nieruchomość ta była we władaniu Gminy [...] i była zajęta pod drogę publiczną (gminną). Nieruchomość ta była w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy [...] i była zajęta pod drogę publiczną - gminną, 4. nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G. gmina G., oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu 15.02.2011 r. pod numerem [...] jako działka nr [...] o pow. 0,2505 ha, będącej w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy [...], a zajętej pod drogę publiczną (gminną), 5. nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G. gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,77 ha, [...] o pow. 0,15 ha, nr [...] o pow. 0,50 ha, nr [...] o pow. 0,23 ha, nr [...] o pow. 0,47 ha, nr [...] o pow. 0,04 ha, nr [...] o pow. 0,25 ha, nr [...] o pow. 0,14 ha, nr [...] o pow. 0,20 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,03 ha, nr [...] o pow. 0,04 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,70 ha, nr [...] o pow. 1,03 ha, nr [...] o pow. 0,35 ha, nr [...] o pow. 0,11 ha, nr [...] o pow. 0,48 ha, nr [...] o pow. 0,12 ha, nr [...] o pow. 0,35 ha, nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,27 ha, nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,02 ha, nr [...] o pow. 0,17 ha, nr [...] o pow. 0,04 ha, nr [...] o pow. 0,0022 ha, nr [...] o pow. 0,2042 ha, nr [...] o pow. 0,3110 ha, nr [...] o pow. 1,6120 ha, nr [...] o pow. 0,0742 ha i nr [...] o pow. 0,0175 ha, będących w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy [...], a zajętych pod drogi publiczne - gminne. Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał na uchybienia popełnione przez organ I instancji podczas pierwszej fazy postępowania wznowieniowego, wyjaśnił możliwości rozstrzygnięć jakie może wydać organ po wznowieniu postępowania, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wskazał na przepis art. 151 § 2 k.p.a. oraz na uchybienia postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając na uwadze przeprowadzoną ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w w/w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] stwierdził, że w/w decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zajętych pod drogi publiczne - gminne, została wydana z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. odwołanie złożył J. P., nie zgadzając się z ustaleniami w niej zawartymi, a także żądając wydania decyzji ustalającej odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...]. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] dokonał prawidłowych ustaleń stwierdzając, iż kwestionowana decyzja pomimo wydania z naruszeniem prawa, nie może zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., z uwagi na upływ 5 lat. Wobec powyższego Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, za grunty zajęte pod drogę publiczną - gminną, stanowiące własność pana J. P., położone w obrębie G., gmina G.. Zdaniem organu "(...) rozpatrzenie i wydanie decyzji o odszkodowaniu za grunty zajęte pod drogę publiczną zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [...] Po rozpatrzeniu zażalenia na w/w postanowienie Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] wskazując, iż funkcjonująca w obrocie prawnym prawomocna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] pomimo stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa jako taka nie podlega uchyleniu, z uwagi na upływ 5 letniego okresu. Konieczne jest zatem wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej przesłanki odszkodowawcze w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne z działek o nr [...] o pow. 0,0208 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha położonych w obrębie G., gmina G., stanowiących własność J. P.. Zdaniem organu I instancji "Aby Starosta Powiatu [...] mógł wydać decyzję ustalającą odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, niezbędna jest ostateczna decyzja Wojewody [...] - wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę i określenia w tej decyzji kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną". Wojewoda wyjaśnił, że choć nie ma to zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, iż rolą organu wojewódzkiego nie jest jak błędnie wskazano w treści kwestionowanej decyzji ustalenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, bowiem postępowanie odszkodowawcze stanowi postępowanie odrębne, w którym organ winien zweryfikować czy i komu przysługuje roszczenie odszkodowawcze w tym zakresie. Natomiast wojewoda stwierdza jedynie komu przysługiwało prawo własności według stanu na dzień 31.12.1998 r. i obecnie w stosunku do nieruchomości objętej tym postępowaniem. Wojewoda podniósł, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] stanowiły przepisy art. 73 ust. 1, 2 pkt 1 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872, z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy). Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów na podstawie powołanego wyżej przepisu, ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 (opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 348011) - składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stadium to wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę, z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowania przez właściwego miejscowo starostę. Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w pierwszym etapie postępowania Wojewoda [...] wydał decyzję z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na upływ 5 letniego okresu, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. odmówił jej uchylenia. Decyzja ta wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października w 1998 r. w odniesieniu do w/w nieruchomości, pomimo stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa jako taka nie podlega uchyleniu. W efekcie oznacza to sytuację, że w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, pomimo jej wadliwości. Decyzja ta nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec czego brak jest podstaw do wydania kolejnej decyzji w tym zakresie. Podkreślić jednak należy, że stwierdzenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje że przestaje ona być wadliwa. Nadal jest ona dotknięta ciężką wadą, jednak nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 164/10, niepublikowany). Wadliwość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...] polegała na tym, że w ewidencji gruntów obrębu G. brak było informacji, iż działki nr [...] i nr [...] powstały w części z gruntów stanowiących własność A. P., objętych księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w G. Z uwagi na to Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty J P odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne działki nr [...] o pow. 0,0208 ha (w części odpowiadająca działce nr [...] ) oraz z działki nr [...] o pow. 0,0036 ha (w części odpowiadająca działce nr [...] ) które w dniu 31 grudnia 1998 roku, stanowiły własność A. P., której następcą prawnym jest J. P., bowiem podstawą do ustalenia odszkodowania nie może być decyzja wydana z naruszeniem prawa. W takim przypadku możliwe jest dochodzenie swoich roszczeń jedynie na drodze cywilnej. Wojewoda podniósł, że w granicach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie wymagające rozstrzygnięcia ma jednak kwestia ustalenia czy odwołującemu J. P. przysługuje roszczenie odszkodowawcze w sytuacji gdy nie jest on osobą wywłaszczoną, a następcą prawnym po zmarłej A. P.. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0208 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha położone w obrębie G. gmina G. stanowiła własność A. P. na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...] , której następcą prawnym jest J. P. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lipca 1999 r., rep. Nr [...] . Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2019 r., I OSK 740/19 "Okoliczność, że zainteresowana nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn.. akt I OSK 352/17 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym.(...). Po myśli art. 922 k.c., w skład spadku wchodzą zaś tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej - nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11.12.2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych - przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097)." Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, iż J. P. stał się właścicielem nieruchomości w ramach następstwa prawnego, określanego mianem sukcesji singularnej, gdzie doszło do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa bądź prawa pierwotnego właściciela A. P.. Przyznanie odszkodowania nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje, że w stosunku do przedmiotowego uprawnienia publicznoprawnego wymagana jest podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych. Jednak w odniesieniu do żądania odszkodowania za wywłaszczenie w trybie art. 73 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby tego rodzaju przejście prawa. Stąd też odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Odwołujący nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia, jest kolejnym właścicielem nieruchomości, którą nabył na zasadzie sukcesji singulamej. Oznacza to, że nie był osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Reasumując powyższe Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. - nie narusza prawa, w stopniu dającym podstawę do jej zmiany bądź uchylenia. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy z uwagi na rozważenie możliwości nabycia przez J. P. roszczenia odszkodowawczego o którym mowa w art. 73 ustawy z 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jedynie w aspekcie następstwa prawnego określanego mianem sukcesji singularnej, chociaż jest on również spadkobiercą A. P., zatem zachodzi również następstwo prawne określane mianem sukcesji uniwersalnej, co zostało w postępowaniu całkowicie pominięte; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości stanowiące działki nr [...] o pow. 0,0208 ha i nr [...] o pow. 0,0036 ha o którym mowa w art. 73 w/w ustawy przysługiwało wyłącznie A. P. i J. P. nie nabył tego roszczenia, chociaż nabył on powyższe nieruchomości na podstawie umowy darowizny zawartej dnia [...] lipca 1999 r. a w tej dacie stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej nie odzwierciedlał wywłaszczenia nieruchomości, gdyż na datę darowizny brak było ostatecznej decyzji Wojewody wydanej w trybie art. 73 ust. 3 w/w ustawy która stanowiłaby podstawę wpisu w księdze wieczystej wywłaszczenia, a zatem nabycie podlegało ochronie przewidzianej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece czego skutkiem jest przejście na J. P. uprawnienia o ustalenie i wypłacenie odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 w/w ustawy (Wyrok WSA w Poznaniu z 18-02-2020 r. sygnatura HI SA/Po 793/19), Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Powiatu [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa uchybiły. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm. dalej: ustawa). Przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy tj. ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu przejęcia - z mocy prawa - przez podmiot publicznoprawny nieruchomości opisanych w komparycji zaskarżonej decyzji a stanowiącej własność na dzień 31 grudnia 1998 r. A. P. a następnie J. P. W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącemu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości z dwóch przyczyn. Po pierwsze uznały, że skarżący nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia w rozumieniu art. 128 ust 1 ugn i dlatego nie przysługuje mu odszkodowanie na podstawie art. 129 ugn. Ponadto zdaniem organów podstawą ustalenia odszkodowania nie może być decyzja wydana z naruszeniem prawa. Stanowisko organów jest wadliwe. Na wstępie należy wyjaśnić pojęcie "właściciela" uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku i uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy zawarła umowę w formie aktu notarialnego nabycia nieruchomości – w niniejszej sprawie umowę darowizny - zajętej pod drogę publiczną, z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Nie zmienia ona istniejącego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan wynikający z przepisów ustawy, który nastąpił ex lege. Zgodnie z ust 4 art. 73 tej ustawy przejęcie własności powinno nastąpić za odszkodowaniem według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie nie było sporne, że wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie. Wniosek ten został złożony przez A. P. i J. P.. Zatem do rozstrzygnięcia pozostała w pierwszej kolejności kwestia czy J. P., który stał się właścicielem nieruchomości na mocy aktu notarialnego – w drodze umowy darowizny był uprawniony do przyznania mu odszkodowania. Sąd zwraca uwagę, że przedstawione powyżej zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz. 44) , wskazał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Wyrażony w tej uchwale pogląd jest już obecnie ugruntowany w orzecznictwie. Oznacza to również, że dopóki decyzja ta nie zostanie wydana nie można odmówić właścicielowi będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., prawa do dysponowania i obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej nie można odmawiać prawa do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z [...] lutego 2006 r. nieruchomości stanowiące własność A. P. w dniu 31 grudnia 2008 r. stały się z mocy prawa własnością Gminy [...] . Do daty tej decyzji A. P. miała prawo tą nieruchomością rozporządzać co uczyniła darując prawa do nich na mocy aktu z [...] lipca 1999 r. J. P.. Z tego powodu nie było podstaw, aby odmówić skarżącemu prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną z tej przyczyny, że nabył te nieruchomości w drodze darowizny i nie był ich właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. W dacie złożenia wniosku odszkodowawczego był bowiem osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz jako wieczystoksięgowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, objęty pojęciowym zakresem "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Na mocy aktu darowizny z [...] lipca 1999 r. na J. P. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące A. P. w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Powiat [...] . Do takich wniosków doprowadza analiza art. 73 ust. 4 ww. ustawy w świetle postanowień konstytucyjnych. W demokratycznym państwie prawa celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy musiało być stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o odszkodowanie przez każdoczesnego właściciela. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, dlatego też za "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która jak później się okazało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa, należy uznać także osobę, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy darowizny z poprzednim właścicielem nieruchomości, w tym wypadku matką skarżącego, po której także dziedziczył. Argumentację tę dodatkowo wzmacnia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (publ. OTK-A 2011, Nr 4, poz. 35) przychylające się i aprobujące pogląd sformułowany w sprawie I OPS 3/09. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obrót nieruchomościami objętymi art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy - doznając uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych - zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. Tym samym J. P., wbrew stanowisku organów był uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie mu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. Do ustalenia pozostała zatem kwestia czy prawo do odszkodowania przysługuje skarżącemu w sytuacji gdy decyzja wydana w trybie art. 73 ust 3 ustawy została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] był zajęty pod drogę publiczną w obrębie G. gmina G. i stanowił część działki o nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Jako odrębne działki ewidencyjne nr [...] i [...] działki te zostały wydzielone zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości z 11 lipca 2009 r. ([...] i [...] ) i 1 lutego 2011 r. (ponownie [...] ) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. a następnie w 2011 r. przyjęte do zasobu ewidencji gruntów i budynków. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt stanowił własność A. P., co wynika z księgi wieczystej nr [...] , a następnie na mocy umowy darowizny z [...] lipca 1999 r., J. P.. A. P. i J. P. w dniu 30 grudnia 2005 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną, w tym za wskazane wyżej nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie nieruchomości przez powiat [...] z [...] lutego 2006 r,. nie zawiera wprawdzie wprost rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] gdyż nie były one wówczas wydzielone ewidencyjnie w związku z czym rozstrzyga w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] , które wówczas istniały i z których w 2009 (w 2011 ponownie dokonano podziału [...] ) wydzielono przedmiotowe działki. Z kolei z uwagi na fakt, że A. P. i J. P. nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym na wniosek Gminy [...] w trybie art. 73 ustawy A. P. i J. P. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2006 r. z uzasadnienia której wynikało, że stan hipoteczny działek [...] i [...] nie jest uregulowany a działki te znajdują się we władaniu Gminy [...] (mimo, że działki te miały uregulowany stan prawny- księga wieczysta [...] ) a ich właścicielem była A. P.). Ostatecznie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. w której stwierdzono, że decyzja z [...] lutego 2006 r. w zakresie działek nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa jednak nie może zostać uchylona z uwagi na upływ 5 letniego terminu określonego przepisem art. 145 § 1 kpa. W okresie jednak pomiędzy datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania a decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda kilkukrotnie wydawał decyzje, w których uchylał decyzję z [...] lutego 2006 r i rozstrzygał merytorycznie orzekając także o nabyciu z mocy prawa m.in przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy [...] po precyzyjnym zbadaniu ksiąg wieczystym oraz ustaleniu stanu prawnego nieruchomości w tym dokonaniu podziału działek ewidencyjnych [...] m.in. na działkę [...] i [...] na działkę [...] . Organy jednocześnie zdają się nie dostrzegać, że w efekcie, pomimo wadliwości decyzji z [...] lutego 2006 r. na mocy powołanego art. 73 ust. 1 ustawy dokonało się wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja Wojewody (która ma charakter wyłącznie deklaratoryjny). Organy natomiast prowadziły postępowanie wznowieniowe 12 lat, by następnie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (z uwagi na błędy organu) gdyż wobec upływu terminu pięcioletniego nie mogły decyzji uchylić, by w efekcie odmówić, właścicielowi pozbawionemu prawa własności, na tej podstawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Tego rodzaju działanie organów podważa zaufanie do organów władzy publicznej, o którym mowa w art. 8 kpa, czyli przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Ponownie podkreślić należy, że ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości. Decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza wywłaszczenie z mocy prawa; stanowi wiążące potwierdzenie sytuacji prawnej od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Okoliczność, że organ stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa nie wyklucza ujawnienia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie zmienia również faktu, że J.P. został pozbawiony własności nieruchomości. Wprawdzie nieruchomości nr [...] i [...] nie zostały objęte treścią decyzji Wojewody [...] z 2006 r., niemniej treścią tej decyzji zostały objęte działki nr [...] i [...] (zajęte pod drogi), których część stanowiły działki [...] i [...] . Zatem organ pozbawił skarżącego własności nieruchomości, które z uwagi na błędy organu wskazane także przez skarżących już we wniosku o wznowienie postępowania, nie zostały prawidłowo ujęte w treści decyzji. Należy zwrócić uwagę że podstawą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa była okoliczność, że w decyzji z [...] lutego 2006 r. organ stwierdził nabycie przez Gminę [...] dróg położonych w obrębie G. w tym działek nr [...] i [...] lecz nie stwierdził utraty własności części gruntów A. P. i J. P. wchodzących w skład działek tj. działki nr [...] i i [...] , które faktycznie były zajęte pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. i wydzielone z działek [...] i [...] dopiero w 2009 r. Organ pominął okoliczność, że wydając decyzję z 2006 r. Wojewoda nie przeprowadził w należyty sposób postępowania, nie zbadał ksiąg wieczystych nieruchomości, w efekcie niewłaściwie ustalił stan faktyczny a sporne działki – [...] i [...] - zostały faktycznie objęte treścią deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] jako część objętej tą decyzją działek [...] i [...] , z których zostały wydzielone w 2009 r. w postępowaniu prowadzonym na skutek właśnie wniosku o wznowienie, zakończonym dopiero w 2018 r., w którym stwierdzono wydanie tej decyzji w zakresie tych nieruchomości z naruszeniem prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący został pozbawiony własności przedmiotowych działek tj. prawa dysponowania i rozporządzania tą nieruchomością gdyż zostały one zajęte pod drogę publiczną i były we władaniu Gminy [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Z materiału dowodowego wynika, że uregulowanie tej kwestii na skutek złożonego 24 sierpniu 2006 r przez skarżącego i jego matkę wniosku o wznowienie postepowania nie było możliwe z uwagi na upływ 5 letniego okresu (przede wszystkim z uwagi na długotrwałe prowadzenia przed organem) z przyczyn zależnych od organów to obecnie organy nie mogą warunkować przyznania prawa do odszkodowania za nieruchomości, co do których z mocy prawa skarżący nie ma już przymiotu właściciela tej nieruchomości. Sąd zwraca ponownie uwagę, że instytucja przejęcia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest w istocie wywłaszczeniem, a jeżeli tak to przy wykładni nie można pominąć konstytucyjnej zasady, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Podkreślić jednocześnie należy, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27). Tym samym nieuprawnionym działaniem jest odsyłanie skarżącego na drogę postępowania cywilnego. Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Ta przesłanka została przez skarżącego spełniona. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i rozstrzygnie w zakresie przyznania odszkodowania za działki ewidencyjne objęte wnioskiem J. P. z uwzględnieniem zmian w ewidencji gruntów w zakresie podziału działek ewidencyjnych. Skutki błędnego działania organów nie mogą obciążać osób fizycznych gdyż podważa to zaufanie obywatela do organów państwa. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie domaga się przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które stanowiły jego własność – w niniejszym postępowaniu [...] i [...] , których podziału dokonano w 2009 r. Już w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury uchylając postanowienia o zawieszeniu postępowania powołując się na art. 8 kpa oraz wskazując na błędy organu w zakresie postępowania dowodowego, wskazał, że zaniechania organu nie mogą prowadzić do sytuacji aby nieprawidłowości postępowania administracyjnego były przerzucane na inne osoby. Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).