I SA/Wa 2518/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. i A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H. i B. Z., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 , dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...], o powierzchni [...] m2, stanowiąca własność N. Z., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...] pod budowę ulicy [...]. W dniu 25 czerwca 1999 r. A. H. – następczyni prawna z tytułu spadkobrania po byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości wniosła o zwrot nieruchomości. W dniu 25 stycznia 2006 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyła druga spadkobierczyni – B. Z. Prezydent W. ustalił, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...]. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowi działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezydenta W. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uznając, że nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż stanowi ona w części drogę publiczną, a w części pozostaje w liniach rozgraniczających ul. [...]. A. H. i B. Z. wniosły odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], na podstawie której dokonano wywłaszczenia była nieważna i nie było jej w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz nieważny był plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...]. Odwołujące się wskazały, że nie ma znaczenia to, że przedmiotowa działka znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], gdyż zaliczenie tej ulicy do kategorii dróg publicznych nastąpiło z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta W., że na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie może zostać zwrócona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły A. H. i B. Z. W skardze podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji. Ponadto zarzucono, że na terenie działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono także, że położenie gruntu działki nr [...] w granicach linii rozgraniczających ulicy nie przesądza, że na gruncie wybudowana jest droga; zakwestionowano brak możliwości zwrotu nieruchomości z powodu budowy kanału ciepłowniczego w gruncie oraz zarzucono brak odniesienia się przez Wojewodę [...] do faktu urządzenia zieleni na przedmiotowej działce dopiero w 2009 r. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r., w którym dodatkowo wniesiono o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, który rozstrzygał sprawę ponad 10 lat, w którym to czasie podjął takie działania, które być może uniemożliwią zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wymienione w przepisach: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Należało zatem zbadać, czy prawidłowo orzekły organy administracji publicznej, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy zgodnie z art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art. 137 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu względnie w umowie, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna bądź umowa została wykonana upłynęło 7 lat i nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo upłynęło 10 lat i cel ten nie został zrealizowany. Podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ administracji rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu, stanowisko organu orzekającego, iż działka ew. nr [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...], tj. pod budowę ulicy [...], jest prawidłowe. Ustalenia organu wskazują, że działka objęta żądaniem zwrotu, usytuowana jest wzdłuż ulicy [...], pomiędzy ulicą a ogrodzeniem i ma kształt długiego prostokąta. Większa część działki stanowi pas zieleni z latarniami ulicznymi i drzewami, częściowo zaś jezdnię asfaltową. Na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] działka stanowi fragment ulicy, na części którego usytuowane jest przejście dla pieszych, sygnalizacja świetlna, chodnik, ścieżka rowerowa oraz znaki drogowe i cztery studzienki. Ustalenia organu w tym zakresie zostały poparte materiałem dokumentacyjnym i fotograficznym, a skarżące nie kwestionują tych ustaleń. Z akt sprawy wynika, że budowa ulicy [...] została zrealizowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] w planowanych liniach rozgraniczających oznaczonych w załączniku graficznym do decyzji (k-8-15 tom II akt administracyjnych). W ramach prac wykonano jezdnię, zieleń, odwodnienie, oświetlenie, oznakowanie. Zmieniony plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...] dotyczył zagospodarowania terenu inwestycji ul. [...] na odcinku [...] – [...], m. in. w zakresie rozszerzenia pasa terenu o szerokości [...] m dla magistrali wodociągowej (k-19 tom II akt administracyjnych). W aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty przedstawiające przebieg pasa drogowego ul. [...] stanowiącego działkę nr [...]: wypisy z ewidencji gruntów oraz wydruk z mapy numerycznej z zaznaczonym przebiegiem granic dawnej działki nr [...] (k-2-5), metryka ulicy [...] z 1998 r. wraz z załącznikiem mapowym, protokół z dnia [...] września 1987 r. przekazania do eksploatacji ul. [...] na odcinku od [...] do [...] wraz ze szkicem powykonawczym (k-28-32) oraz protokół oględzin działki nr [...] (k-51-56). Powyższe materiały dokumentacyjne wskazują, że działka ew. nr [...] stanowi częściowo jezdnię i w większej części urządzony pas zieleni będący elementem pasa drogowego w rozumieniu jego definicji sformułowanej w art. 4 pkt 1 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, w którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 powołanej ustawy wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie linii granicznych gruntu nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. Natomiast z § 9 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wynika, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Przy czym, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jakkolwiek powołane rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, lecz do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak dotyczy m. in. problematyki określania linii granicznych gruntów zajętych pod drogi publiczne i w konsekwencji ujawniania ich w ewidencji gruntów i budynków, jak również w innych ewidencjach, jako wyodrębnionych geodezyjnie działek gruntu (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 515/10). W aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków, wydruk z mapy numerycznej oraz mapa zasadnicza przedstawiające przebieg ul. [...] w rejonie działki nr [...] i obrazujące linie graniczne działki nr [...], stanowiącej użytek drogowy. Prawidłowo zatem organ orzekający uznał, iż granicami pasa drogowego jest ewidencyjna granica działki nr [...], jako w całości stanowiącej użytek drogowy, której zwrotu domagają się skarżące. W toku postępowania administracyjnego ustalono także, że uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienie niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych, uznano ulicę [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] (obejmującym przedmiotową działkę nr [...]) za drogę gminną. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję należy uznać za chybione, skoro objęta żądaniem zwrotu część nieruchomości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, co w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych oznacza, że istniejąca droga publiczna - będąc aktualnie własnością publiczną - nie może stanowić przedmiotu własności innych podmiotów, aniżeli Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nawet, gdyby miało to być skutkiem zrealizowania roszczenia o zwrot nieruchomości odjętej byłej właścicielce w przeszłości decyzją wywłaszczeniową. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku ustalenia okresu, w którym cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg gminnych w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości, bo dopiero w 2003 r., wskazać należy, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Regulacja art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia (nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot), ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Nie można przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach prawa, stanów. Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7/10 lat, a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2743/00 oraz WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 339/10). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, iż w postępowaniu o zwrot nieruchomości organ nie bada prawidłowości wydania decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie pozostawania w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnych poprzedzających decyzje wywłaszczeniową, a także prawidłowości wydania uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.