I SA/Wa 2521/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] października 2023 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1977 r. w części dotyczącej gruntów [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej działki ew. nr [...] i cz. działki ew. nr [...] z obrębu [...] w udziale wynoszącym [...] oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1977 r. w tej części wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] września 1977 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...], powołują się na art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret", odmówił ustanowienia na rzecz byłych właścicieli (M, S., Z. i K. L.) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jako przyczynę negatywnej decyzji organ wskazywał na zabudowę nieruchomości budynkiem, niebędącym domem jednorodzinnym, ani małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o prawie lokalowym. Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna wchodzi w skład stanowiącej własność komunalną działki ewidencyjnej nr [...] (uprzednio [...]) uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a także stanowiących własność Skarbu Państwa działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wszystkie z obrębu [...], uregulowanych odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i [...]. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1998 r. rep. A nr [...] Skarb Państwa ustanowił na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] i część działki nr [...] w udziale wynoszącym [...] wraz z przeniesieniem na rzecz owego przedsiębiorstwa własności znajdujących się na gruncie budynków. Prawo to nie zostało ujawnione w prowadzonych dla nieruchomości księgach wieczystych. W następstwie zainicjowanego (pismem z [...] sierpnia 2000 r.) przez następców prawnych byłych właścicieli postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1977 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2003 stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. W pozostałej części, jako odnoszącej się do gruntu Skarbu Państwa, sprawa została przekazana według właściwości Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] decyzją [...] listopada 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. Naczelnika Dzielnicy-[...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...], nie dopatrując się by była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, wniesionego przez W. L. i M. W. (następców prawnych byłych właścicieli), Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...] w udziale wynoszącym [...] należącym do Polskich Kolei Państwowych S.A. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Po wszczęciu z kolei z inicjatywy ww. następców prawnych byłych właścicieli postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję z [...] lutego 2015 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] października 2022 r. nr [...], stwierdził jej nieważność w części w jakiej stwierdzała ona, że decyzja dekretowa Naczelnika Dzielnicy [...] w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] i cz. dz. nr [...] w udziale wynoszącym [...], należącym do Polskich Kolei Państwowych S.A., została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Ministra nie może bowiem świadczyć o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków wywołanych decyzją dekretową fakt, że część gruntów objęta kwestionowaną decyzją została przekazana w użytkowanie wieczyste Polskich Kolei Państwowych, skoro prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy do rozpoznania pozostało odwołanie W. L. M. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. w części w jakiej dotyczy ona odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1977 r. w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] i [...] cz. w udziale [...]. Rozpoznając ponownie w tym zakresie sprawę, Minister Rozwoju i Technologii zauważał, że rozpoznanie wniosku dekretowego przez Naczelnika Dzielnicy [...] nastąpiło w oderwaniu od materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu i bez poczynienia w ich aspekcie wymaganych ustaleń faktycznych. Przywoływany zaś w tej decyzji art. 7 ust. 5 dekretu nie odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygania w przedmiocie złożonego w trybie dekretu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Niezależnie od powyższego wskazywał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dekretowa skierowana została do osób w dacie jej podejmowania nieżyjących (z czterech osób, którym odmówiono wówczas ustanowienia prawa użytkowania żyjącym był bowiem jedynie Z. L.). Z tych wszystkich względów, odmiennie od Wojewody, ocenił, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można jednak z tego powodu stwierdzić jej nieważności, gdyż od dnia doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy upłynęło więcej niż 10 lat, a więc zachodzi negatywna przesłanka nieważności opisana w art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. W takiej zaś sytuacji, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W związku z czym decyzją z [...] października 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 127 § 2 oraz na podstawie art 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157 i art 158 § 1 k.p.a. – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...] i cz. działki ew. nr [...] z obrębu [...] w udziale wynoszącym [...] oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1977 r. w tej części wydana została z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję spółka Polskie Koleje Państwowe SA wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), a także art. 7 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że w ocenie skarżącej przepisy te w sprawie powinny znaleźć zastosowanie. Ponadto naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż położenie nieruchomości na terenie mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] wykluczało odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – M. W. i W. L., podnosząc argument, że Polskie Koleje Państwowe SA nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi, gdyż nie ma własnego opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych. Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy objętej skargą, sąd administracyjny w pierwszym rzędzie zobligowany jest do oceny legitymacji skargowej podmiotu ją wnoszącego. Uprawnionym wszak do wniesienia skargi jest, poza publicznoprawnymi podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej: "p.p.s.a.", wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Ów interes we wniesieniu skargi – jak wskazuje się w judykaturze - musi być aktualny, istniejący w dniu złożenia skargi, nie może być hipotetyczny (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r. II OSK 2013/20, lex nr 3582963). Interes prawny, kreuje także przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, o czym stanowi art. 28 k.p.a. W konsekwencji legitymacja procesowa uprawniająca do wniesienia skargi nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu niemającego interesu prawnego w sprawie za stronę przez organ w postępowaniu administracyjnym. O statusie strony nie decyduje bowiem wola organu. Jak trafnie wywodzili uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z [...] marca 2024 r (k. 49 akt sądowych) - odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2017 r. II OSK 2942/15 (lex nr 2342529) - ustalenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego jednostki i przyznanie jej w danej sprawie statusu strony nie wiąże sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny dokonując oceny, czy wnoszącemu skargę na decyzję przysługuje interes prawny związany jest, przez odesłanie do oparcia legitymacji na interesie prawnym, przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak rozumianego własnego interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], a obejmującej działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o czym ostatecznie orzekł Minister Rozwoju i Technologii, nie ma skarżąca spółka Polskie Koleje Państwowe SA, na co zresztą skądinąd wskazywał także Minister w na str. 5 uzasadnienia swojej decyzji. Uznawał jedynie (błędnie), że bierze ona udział w postępowaniu przed nim prowadzonym "na prawach strony", z uwagi na uznanie jej za stroną przez Wojewodę. Godzi się natomiast zauważyć, że w sprawach rozstrzyganych na gruncie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a także w postępowaniach nadzorczych mających za przedmiot wydane w tych sprawach decyzje, stronami są (mają w nich interes prawny) co do zasady byli właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni, a inne podmioty tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, Lex nr 362467; z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10, Lex nr 1079831). Tytułem jednak takim do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...]Polskie Koleje Państwowe SA się nie legitymowała i nie legitymuje. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego wynika bowiem, że poprzednik prawny spółki (Państwowe Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe) zawarł wyłącznie w dniu [...] czerwca 1998 r. w formie aktu notarialnego umowę ze statio fisci Skarbu Państwa o ustanowieniu prawa użytkowania gruntu obejmującego ww. działki w określonym w umowie udziale. Prawo to jednak – co istotne - nie zostało dotychczas w księgach wieczystych obejmujących te nieruchomości ujawnione. Tymczasem jak stanowi art. 27 zd. drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wobec czego w świetle treści ww. przepisu skuteczność umowy ustanawiającej lub przenoszącej na nabywcę prawo użytkowania wieczystego uzależniona została od dokonania wpisu do księgi wieczystej. Ma on bowiem charakter konstytutywny. Wobec takiego charakteru wpisu, w stanie faktycznym jaki ma miejsce w sprawie można jedynie mówić o posiadaniu przez skarżącą ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego w skład działek objętych kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z 1977 r. Skoro zaś interes prawny w zaskarżeniu danego aktu ma być aktualny i realny, to owa ekspektatywa interesu prawnego legitymującą ją do wniesienia skargi na decyzję wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie kreuje. To zaś prowadzić musi do oddalenia skargi bez dokonywania merytorycznej kontroli kwestionowanej nią decyzji, a co za tym idzie także bez odnoszenia się do sformułowanych w niej zarzutów. Taka kontrola mogłaby bowiem być przeprowadzona wyłącznie wówczas, gdyby sama skarga wniesiona została przez podmiot do tego legitymowany.0 Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.