I SA/Wa 2522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania M. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad siostrą M. S. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 2 maja 2013 r. M. M. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą M. S. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o zaliczeniu M. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] lipca 2013 r. Jako datę powstania znacznego stopnia niepełnosprawności wskazano [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta [...] odmówił M. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą M. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazanej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. M. wyjaśniając, że [...] marca 2012 r. otrzymała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad [...] siostrą z datą od 1 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. (a gdyby nie zmiana przepisów do 31 sierpnia 2013 r.). Siostra jest osobą [...]. Wnioskodawczyni wskazała, iż od kilku lat pracowała w firmie [...], lecz z powodu konieczności opieki nad siostrą nie mogła kontynuować pracy. Wobec powyższego, złożyła nowy wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego jej jednak odmówiono ze względu na brak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przyznania M. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad siostrą M. S. Kolegium wskazało, iż forma pomocy, której dotyczy kwestionowana decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Istota sporu sprowadza się więc do wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i rozważenia, czy M. M. może być beneficjentką specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na (jak twierdzi) rezygnację z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą. Według art. 16a ust. 1 powołanej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obowiązek alimentacyjny został zdefiniowany w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustalenie obowiązku alimentacyjnego jest więc bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. W sprawie bezspornym jest, że wnioskodawczyni jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec siostry. Jednocześnie, w sprawie zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza bowiem, że M. S. jest osobą wymagającą opieki i legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i dochód rodziny osoby wymagającej opieki za 2011 r., w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł miesięcznie i nie przekroczył kryterium dochodowego (623 zł). Ponadto, koniecznym warunkiem do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa u rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie ze świadectwem pracy z dnia [...] września 2010 r. M. M. była zatrudniona w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] września 2010 r. i stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem okresu na jaki zawarta była umowa o pracę. W konsekwencji, Kolegium uznało, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakończeniem aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad siostrą. W skardze, złożonej na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji kwestionując jej prawidłowość i zarzucając naruszenie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pracy nie podejmuje z uwagi na opiekę nad siostrą, a zatem rezygnuje z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi m.in. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) - dalej "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy mocą art. 1 pkt 4) ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) – dalej "ustawa zmieniająca", i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na podstawie tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Art. 16a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem nie zrezygnowała z pracy w firmie [...] w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak ustaliły organy, M. M. była zatrudniona w powyższej firmie w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] września 2010 r., a jej stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem okresu na jaki zawarta była umowa o pracę. W tym miejscu należy wskazać, że przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ww. ustawy) i świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ww. ustawy) zostały przez ustawodawcę zróżnicowane. I tak, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Zatem, w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko i wyłącznie rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Powyższe rozróżnienie oraz problemy wynikające ze stosowania w praktyce art. 16a ust. 1 u.ś.r. stały się podstawą skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13) o następującej treści: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd pytający stwierdził, że ewentualne uznanie niekonstytucyjności art. 16a ust. 1 u.ś.r. spowoduje, iż zasiłek ten przysługiwałby nie tylko osobom - które spełniając pozostałe wymienione w art. 16a ww. ustawy warunki rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki - ale także osobom, które takiej działalności nie podejmują. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14 umorzył postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu. W uzasadnieniu stwierdził, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) - na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez WSA w Poznaniu – Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 regulowały wpływ ustawy zmieniającej z 2012 r. na stosunki prawne powstałe oraz ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych; ich problematyka odnosiła się do kwestii interporalnych (przejściowych). Trybunał podniósł, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Dodał, że Sejm - wykonując wyrok TK o sygn. K 27/13 - uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Przy czym, zasady regulujące wypłatę zasiłków dla opiekunów przewidziane w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszły w życie z dniem 15 maja 2014 r. Ponadto, art. 17 pkt 2 lit. a tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd zauważa, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. I tak, jak twierdzi skarżąca, od 1 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad chorą siostrą na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów u.ś.r. Ta jednak okoliczność nie wynika z akt administracyjnych sprawy, jak również nie była przedmiotem oceny organu. Wyjaśnienie zaś tej kwestii, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem w sytuacji bezspornego ustalenia, że M. M. nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego w ww. okresie, organ byłby uprawniony do wydania decyzji odmawiającej skarżącej specjalnego zasiłku celowego z uwagi na niezaistnienie przesłanki rezygnacji zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad chorą siostrą. W takiej sytuacji, skarżąca mogłaby starać się o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - ale tylko z uwagi na fakt nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą - z tym, że dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r., tj. po wejściu w życie zmienionego ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - art. 16a ust. 1 u.ś.r. W innym przypadku, tj. potwierdzenia wyjaśnień skarżącej, że ta pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad chorą siostrą na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., i jednocześnie nie spełniła przesłanek specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. - rozstrzygnięcia organów, w ocenie Sądu, winny być dla skarżącej pozytywne. W odniesieniu bowiem do takich osób jak skarżąca, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Przez pojęcie to należy zatem rozumieć również niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie, obowiązującego na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, prowadziłoby do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Za takim rozumieniem przepisu przemawia nie tylko ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, ale i działania ustawodawcy wprowadzające regulacje (ww. ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów) sytuacji prawnej podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. Oznacza to, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą bezspornie ustalić czy M. M. miała przyznane świadczenie rodzinne na gruncie przepisów u.ś.r. przed jej zmianą ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1