I SA/Wa 253/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 253/13 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania C.K. od decyzji Starosty [...]. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającej wygaśnięcia w części ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomości położonej w P. stanowiącej własność J. B. o powierzchni [...] m2 i określeniu odszkodowania na rzecz wywłaszczonej osoby uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny i prawny: Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] orzeczono o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia w części ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa m. in. nieruchomości położonej w P. od J. B. o pow. [...] m2 i określenia odszkodowania na rzecz wywłaszczonej osoby. Odwołanie od w/wymienionej decyzji w imieniu C. K. wniósł adwokat P. K. Po rozpatrzeniu sprawy organ podniósł, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w danej sprawie – zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 KPA – jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydania aktu. Z przywołanych w sentencji przepisów art. 10 i art. 61 § 4 KPA wynika obowiązek powiadamiania przez organ wszystkich osób będących stronami w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu bowiem powinien powiadomić o postępowaniu wszystkich spadkobierców po J. B. /vide: postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 1974 sygn. akt [...]. Biorąc pod uwagę zarzuty podnoszone w odwołaniu po analizie dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien: ustalić wszystkie osoby posiadające przymiot strony, rozpoznać sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania, które powinny w niej uczestniczyć od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili jego zakończenia decyzją administracyjną. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Rejonowy w P. zarzucając jej: iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 10 §1 KPA i art. 61 § 4 KPA, polegającym na przyjęciu, iż organ I instancji naruszył obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieustalenie wszystkich osób, od których winien pochodzić wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy obowiązek organu I instancji winien ograniczać się zdaniem odwołującego się do prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich jego stron po uprzednim ich wskazaniu organowi przez podmiot zainteresowany wszczęciem postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że Starosta P. wezwał wnioskodawców C. i S. K. o sprecyzowanie treści żądania. C. K. pismem z dnia [...].01.2012 r. udzieliła odpowiedzi, iż jej żądanie polega na uchyleniu decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...].11. 1965 r. [...], ponieważ została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...].01.2012 r. wystąpiono ponownie do C. i S. K. o udzielenie informacji, czy w/w pismo należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...].11.1965 r. nr [...] w trybie art. 156 KPA. W piśmie z dnia 10.01. 2012 r. C. K. wskazała, iż wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydium WRN w W. z dnia [...].11.1965 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Ponadto pismem z dnia [...].02.2012 r. pani C. K. wniosła o włączenie do sprawy działki nr [...] obręb [...] w P. W zaistniałej sytuacji Starosta [...] pismem z dnia [...].02.2012 r. wystąpił o usunięcie braków we wniosku polegających na tym, ze wniosek powinien pochodzić od wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, bądź ich spadkobierców, będącymi stronami orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...].11.1965 r. nr [...]. W piśmie z dnia [...].03.2012 r. C. K. wyjaśniła, że złożony wniosek dotyczy częściowego wygaśnięcia decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oraz że brak jest jakichkolwiek możliwości, aby wszyscy właściciele wywłaszczonych nieruchomości wystąpili ze wspólnym wnioskiem. C. K. przesłuchana jako strona postępowania oświadczyła, iż złożony przez nią wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium WRN w W. z dnia [...].11.1965 r. dotyczy decyzji w części dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej od J. B. o powierzchni [...]m2, tj. części działki położonej w P. obręb [...] , oznaczonej nr [...] o powierzchni [...]ha (w granicach jej gospodarstwa) jak również działki nr [...] o powierzchni [...]ha. Zgodnie z danymi z rejestru gruntów działki nr nr [...] i [...] stanowią własność Gminy P. na podstawie księgi wieczystej Nr [...]. Do akt postępowania administracyjnego załączono również kopię postanowienia Sądu Powiatowego w P. Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 1974 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B. zmarłym [...].08.1973 r. ostatnio zamieszkałym w P. Podczas przesłuchania C. K. stwierdziła, że spadkobiercy po J. B. wymienieni w w/w postanowieniu sądu w większości nie żyją. C.K. wymieniła część spadkobierców, jednakże wszystkich nie była w stanie wymienić, jak również nie podała ich adresów. W dniu [...].04.2012 r. S. K. doręczył informację dotyczącą adresów części spadkobierców po J. i B. B. Pismem z dnia [...].04.2012 r. wezwano C. i S. K. o usunięcie braków polegających na tym, iż wniosek o wygaśnięcie przedmiotowej decyzji powinien pochodzić od wszystkich spadkobierców wywłaszczonego J. B., ustalonych na podstawie postanowień sądu o nabyciu praw do spadku, gdyż pismo doręczone przez S. K. o spadkobiercach jest dokumentem niewystarczającym do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia z dnia [...].11.1965 r. W piśmie z dnia 17.04.2012 r. C. K. udzieliła odpowiedzi, iż według niej art. 64 § 2 KPA. Nie jest samodzielną podstawą do żądania usunięcia braków i nieprawidłowo żąda się od niej wniosków od innych osób. Według C. K. żaden przepis nie nakłada obowiązku, aby wniosek pochodził od wszystkich spadkobierców strony, która była adresatem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej wygaśnięcia. Ponadto przy piśmie z dnia 17.04.2012 r. S. K. wniósł za pośrednictwem Starosty [...] do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Starosta [...] pismem z dnia 26.04.2012 r. poinformował strony, iż wniosek w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydium WRN w W. z dnia [...] listopada 1965 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Nr [...] został pozostawiony bez rozpoznania. Jednocześnie udzielono odpowiedzi stronom, że w przypadku nieuzyskania wniosku od wszystkich stron, postępowanie nie może być wszczęte. Przy piśmie z dnia 26.04.2012 r. przekazane zostało do Wojewody [...] zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie wraz z aktami sprawy. Kierownik Oddziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w Delegaturze - Placówce Zamiejscowej w C. działający z upoważnienia Wojewody [...] postanowieniem Nr [...]z dnia [...].05.2012 r. uznał zażalenie C. K. za uzasadnione w części dotyczącej terminów załatwienia sprawy i wyznaczył Staroście [...]. termin 1 miesiąca na jej załatwienie od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższego stopnia stwierdził: "Starosta [...]. powinien powiadomić stronę o ustaleniu nowych terminów załatwienia sprawy stosownie do art. 36 kpa. Z akt sprawy wynika, że Starosta prawidłowo prowadził z wnioskodawcami korespondencję mającą na celu ustalenie wszystkich stron sprawy. W przedmiotowej sprawie powinni uczestniczyć nie tylko strona wnioskująca ale i każdy czyjego interesu prawnego ona dotyczy. Organ przed wydaniem decyzji w sprawie powinien ustalić wszystkie strony (w tym przypadku wszystkich spadkobierców), powiadomić o prowadzonym postępowaniu i wezwać do udziału. Powyższe zapewni realizację zasady zawartej w art. 10 KPA, tj zapewnienia w sprawie udziału wszystkich stron postępowania które powinny w niej uczestniczyć od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili jego zakończenia decyzja administracyjną". Ponadto organ doszedł do wniosku, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o wygaśnięciu decyzji z dnia [...].11.1965 r. w oparciu o przepis art. 162 § 1 KPA. W ocenie organu ww. decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, bowiem doszło do przeniesienia własności nieruchomości z podmiotu prywatnego na rzecz Skarbu Państwa, co oznacza, że cel decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Nie można natomiast mówić o bezprzedmiotowości decyzji w przypadku jej wykonania. Zdaniem organu nie istnieje możliwość wzruszenia wykonanej decyzji na podstawie przepisu art. 162 § 1 KPA, ponieważ przepis ten z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane a ich wykonanie na skutek określonych zdarzeń faktycznych stało się bezprzedmiotowe ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.07.2010 r. sygn. akt I OSK 1198/09). W dniu [...].07.2012 r. Starosta [...]wydal decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia w części ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].11.1965 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa m.in. nieruchomości położonej w P. od J. B. o powierzchni [...] m2 i określeniu odszkodowania na rzecz wywłaszczonej osoby. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie pochodzi od wszystkich uprawnionych osób, a ponadto w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 162 kpa. Od powyższej decyzji złożył odwołanie pełnomocnik C. K. – adw. P.K. Po rozpoznaniu odwołania organ wyższego stopnia tj. działający z upoważnienia Wojewody [...] Kierownik Oddziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w Delegaturze – Placówce Zamiejscowej w C. decyzją z dnia [...].09.2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem mając na uwadze treść przepisów art. 10 KPA i art. 61 § 4 KPA organ I instancji winien z urzędu ustalić wszystkie osoby posiadające przymiot strony w postępowaniu i wezwać je do udziału w sprawie. Ze stanowiskiem organu odwoławczego skarżący nie zgadza się. Zdaniem skarżącego realizacja przez organ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu winna wyrażać się w prawidłowym zawiadomieniu przez organ już ustalonych i wskazanych organowi przez podmiot zainteresowany wszczęciem postępowania administracyjnego stron postępowania, nie zaś w poszukiwaniu przez organ niejako z urzędu wszystkich osób, od których powinien pochodzić wniosek o wszczęcie postępowania i które w postępowaniu winny posiadać przymiot strony. W ocenie prokuratora Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...].07.2012 r. nie naruszył wyrażonego w przepisach art. 10 KPA i art. 61 § 4 KPA obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Po ustaleniu, iż wniosek o wszczęcie postępowania winien pochodzić nie tylko od C. K., ale od wszystkich spadkobierców po J. B., organ wezwał C. K. do ustalenia tych osób. Wobec nie wskazania przez C. K. pozostałych spadkobierców, organ nie mógł wezwać tych osób do udziału w sprawie i wydał decyzję odmowną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 KPA. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono. Obie oceniane decyzje naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego, ponieważ w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak tez poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. z dnia [...] lipca 2012 r. Przyczyną stwierdzenia nieważności tych decyzji jest naruszenie przez organy przy ich wydawaniu przepisów o właściwości co stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 KPA. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 KPA organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. W przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 1965 r. o której wygaśnięcie w części wnieśli C. i S. K. wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. (organ obecnie nieistniejący). Zatem jeżeli organ który wydał powyższe orzeczenie już nie istnieje to należało przede wszystkim ustalić jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju, a następnie po jego ustaleniu określić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 17 KPA. Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda – zgodnie z art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 § 1 KPA. (właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej) to, starosta uznał się za organ właściwy do orzekania w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji, a Wojewoda jako organ odwoławczy. Tymczasem jest to pogląd błędny. Organem, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 1965 r. był organ stopnia wojewódzkiego, zatem organem wyższego stopnia ( organem odwoławczym) powinien być Minister. Wynika to stąd, że punktem wyjścia do ustalenia organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji powinno być określenie jaki organ wydał decyzję w dniu [...] listopada 1965 r., a nie jaki organ jest uprawniony do wydania decyzji o takiej samej treści obecnie zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami. Organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 KPA (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowo- odszkodowawczego, tj. 6 września 1963 r.) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister, natomiast i wówczas i obecnie (art. 162 § 1 KPA) organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który ją wydał (czyli w przedmiotowej sprawie organ stopnia wojewódzkiego) . To oznacza, że Starosta [...] rozpoznając w pierwszej instancji sprawę o wygaśnięcie części decyzji z [...] listopada 1965 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. działał poza przyznanymi mu na gruncie procedury administracyjnej kompetencjami, a w konsekwencji wydane przez niego rozstrzygnięcie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 KPA, skutkującą nieważnością wydanej przez niego decyzji. Uchylenie zaś decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. przez Wojewodę [...] oznacza, że również wydana przez ten organ decyzja obarczona jest wadą nieważności, co prowadzić musi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wyjaśnić jednocześnie należy, że stwierdzenie w/w wady prawnej ocenianych przez Sąd decyzji, zwalnia Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli tych decyzji oraz ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Skoro bowiem rozpoznanie wniosku o wygaśnięcie decyzji nastąpiło przez organ niewłaściwy, to odnoszenie się do poczynionych przez ten organ ustaleń, jak i ustaleń organu odwoławczego, który ją uchylił byłoby przedwczesne. Konsekwencją niniejszego orzeczenia jest obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez właściwy organ tj. Wojewodę [...] jako organ pierwszoinstancyjny, a po wniesieniu odwołania przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ odwoławczy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.