I SA/Wa 254/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. M., E. L., J. B., M.D. i I. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. M., E. L., J. B., M. D. i I. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania W. B. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], w części dotyczącej wymienionej nieruchomości, która wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr [...] stanowiąca własność W. B. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dokumentów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek murowany, mieszkalny, o 3 kondygnacjach, doszczętnie spalony, nie nadający się do odbudowy. W dniu 21 kwietnia 1947 r. pełnomocnik W. B. zgłosił do protokołu oględzin ww. nieruchomości wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego przedmiot oględzin, a następnie dotychczasowy właściciel ponowił wniosek w dniu 8 listopada 1947 r. (o skuteczności złożenia wniosku przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 111/04). Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...] odmówiło W. B. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] stwierdzając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w dniu [...] października 1948 r. i opublikowanym w Monitorze Polskim Nr [...], teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej. Jednocześnie stwierdzono, że budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych: część działki nr [...] stanowiącej własność komunalną, część działki [...] stanowiącej własność W. we władaniu Szkoły Podstawowej nr [...], część działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu R., część działki nr [...] pozostającej we współwłasności niepodzielnej w udziałach Skarbu Państwa, miasta W. i Województwa [...]. W dniu 25 października 1999 r. następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] – R. M., J.B., M. D., I. M. i W. L. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej odmowy przyznania własności czasowej części nieruchomości hip. [...], wchodzącej obecnie w skład działek ew. [...] i [...] obrębu [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1950 r. w części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że obowiązujący w 1950 r. plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu [...] października 1948 r. i opublikowany w Monitorze Polskim z 1948 r., Nr [...], ustalał dla terenu przedmiotowej nieruchomości cele użyteczności publicznej wraz z drogami i urządzeniami pomocniczymi, co potwierdzało uzasadnienie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. Podniósł, że według obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi. W konsekwencji, właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł rozporządzać i korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy. Wobec powyższego odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. W ocenie organu zaskarżone orzeczenie administracyjne, w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], nie zawierało wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W dniu 12 lipca 2005 r. pełnomocnik następców prawnych dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości – R. M., J. B., M. D., I. B. i E. L.(dziedziczącej po W. L.), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, w szczególności przepis art. 7 ust. 2 ww. dekretu oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w znajdującym się na spornym gruncie budynku przed wojną prowadzono kursy dla kierowców, zakład fryzjerski, sklep obuwniczy, a więc działalność mieszczącą się w pojęciu użyteczności publicznej. Uprzednio w budynku przy ul. [...] prowadzono schronisko dla [...]. W czasie wydania decyzji dekretowej nie obowiązywała legalna definicja "użyteczności publicznej", zatem jest nieuprawnione twierdzenie organu nadzorczego, że dotychczasowy prywatny właściciel z racji charakteru prawa własności czasowej nie mógł na swojej nieruchomości realizować celów użyteczności publicznej. Nieskonkretyzowany zapis w planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej powodował konieczność zbadania woli i zamiarów dotychczasowego właściciela co do nieruchomości, w stosunku do której starał się o nadanie prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej W. przed wydaniem orzeczenia podlegającego kontroli nadzorczej nie badało możliwości realizowania postanowień planów zagospodarowania przez dotychczasowego właściciela. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów wniosku odwoławczego podniósł, że oceniając legalność decyzji organ nadzoru bada stan faktyczny i prawny sprawy w dacie jej wydania. Z materiału dowodowego wynikało, że schronisko w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości powstało w 1898 r. i mieściło się przy ul. [...]. Następnie schronisko przeniesiono na ul. [...] ([...]) i [...]. Wobec powyższego okoliczność ta w żaden sposób nie mogła wpłynąć na sposób korzystania ze spornego gruntu w okresie poprzedzającym wydanie badanego orzeczenia dekretowego. Zdaniem organu, nie jest zasadne twierdzenie skarżących, iż prowadzona na terenie nieruchomości działalność w sferze prowadzenia kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego i sklepu obuwniczego mieściła się w zakresie użyteczności publicznej. Działalność o wskazanym charakterze mogła przynosić profity ograniczonej ilości osób i być adresowana do konkretnych odbiorców, a nie na zaspokojenie powszechnych potrzeb ludności, z czym należałoby utożsamiać użyteczność publiczną. Z treści art. 7 ust. 2 ww. dekretu jednoznacznie wynika, że gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania, a zatem zbadać nie potencjalne możliwości i chęci realizacji postanowień planu na nieruchomości przez dawnego właściciela, lecz rzeczywiste jej wykorzystanie. W orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. stwierdzono, że nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem terenu według ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podlegające kontroli nadzorczej rozstrzygnięcie nie naruszało art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem prowadzenie na nieruchomości wymienionej działalności było nie do pogodzenia z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania - na cele użyteczności publicznej oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik R. M., J. B., M. D., I.B. i E. L. domagając się uchylenia obu wydanych przez Ministra Infrastruktury decyzji w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6 i 7 k.p.a. oraz przepisu art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez dowolną interpretację pojęcia "przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej". Organ, bowiem przyjął iż nie można przyznać prawa własności czasowej osobie, która na przedmiotowym gruncie prowadziła działalność w zakresie kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego czy sklepu obuwniczego, bez wzięcia pod uwagę, że w pojęciu "użyteczności publicznej" mieści się wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa, jak i poszczególnych jego członków, co oznacza także zaspakajanie potrzeb z zakresu fryzjerstwa, zakupu butów czy kształcenia kandydatów na kierowców. Zgodnie natomiast z zasadą praworządności wszelkie niejasności i wątpliwości nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Ponadto poprzez przyjęcie, iż wystarczającym dowodem, na okoliczność, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania, było ustalenie braku aktywnego działania dotychczasowego właściciela, który powinien wyrazić chęć zmiany jej wykorzystania. Zdaniem strony skarżącej to organ administracyjny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, był obowiązany wykazać zaistnienie przesłanek uzasadniających odmowę. A nadto nie można było kategorycznie przyjąć, iż rodzaj dotychczas prowadzonej działalności jest bezwzględnym wyznacznikiem postępowania danej osoby na przyszłość, bowiem takie ustalenie mogło co najwyżej być wskazówką, jednakże musiało zostać dodatkowo potwierdzone co najmniej zbadaniem, czy zamiary dotychczasowych właścicieli odnośnie zagospodarowania określonego gruntu dadzą się pogodzić z treścią obowiązującego planu zabudowy, w przeciwnym wypadku jest tylko stawianiem pewnych hipotez, na których nie można ostatecznie opierać rozstrzygnięć dotyczących praw i obowiązków obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M., J. B., M. D., I. B. i E. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób, gdyż przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze i oddanie takiego terenu byłemu właścicielowi gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich, rozporządzanie nią wedle własnego uznania, a co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntów dla celów indywidualnych. Sąd podkreślił również, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie wymagało uprzedniego rozważenia możliwości realizowania przez byłych właścicieli funkcji określonej w planie zabudowy dla danej nieruchomości, bowiem już przeznaczenie w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej wykluczało realizację roszczeń dekretowych, a w praktyce ich reprywatyzację. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. M., J. B., M. D., I.B. i E. L. – wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie sygn akt. I OSK 1971/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny przed wydaniem wyroku przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, a mianowicie, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt. I OPS 5/08 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny kierując się tezą powyższej uchwały, wskazał, że "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości [...] z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną, bez wykazania, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza ten przepis. Wskazał, że jeżeli żadne postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone wobec z góry przyjętego założenia, nie można dojść do wniosku, że przesłanki uzasadniające odmowę tego prawa zostały udowodnione, a wszelkie teoretyczne rozważania co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, bowiem nie mogą zastąpić udowodnionych przesłanek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie I SA/Wa 254/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję własną z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze u .p. p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] była możliwa tylko wówczas, gdy udowodniono, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania, bez względu na to jakie funkcje dla terenu plan ten przewiduje. Przesłanką zatem jest nie samo przeznaczenie gruntu w planie, ale możliwość korzystania z gruntu w zgodzie z planem. Mając na uwadze, że art. 7 dekretu przewidywał korzystanie przez dotychczasowego właściciela z jego prawa własności, a więc jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, konieczne było zgodnie z prawem przeprowadzenie postępowania, z którego wynikałoby bez żadnych wątpliwości czy dotychczasowy właściciel może ze swego prawa korzystać czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że odmowa przyznania prawa dla samej zasady, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu musi prowadzić do wniosku, że orzeczenie odmowne rażąco narusza prawo. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu organ nadzoru ma obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny – które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd jak i organ. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w postępowaniu nadzorczym organ winien zbadać wykazanie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Skarga w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.