I SA/Wa 2548/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020r., nr [...]; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. W., kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 3 września 2019 r. A. W. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], KW [...] w odniesieniu do udziału w wynoszącego [...] części w gruncie nabytego na podstawie aktu notarialnego Rep. A - [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Prawo użytkowania wieczystego przysługuje także dwóm właścicielom wyodrębnionych lokali w budynku znajdującym się na gruncie. Pierwotne prawo użytkowania wieczystego do udziału obecnie przysługującemu A. W. zostało ustanowione w wyniku postępowania reprywatyzacyjnego na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] grudnia 2000r. zawartej aktem notarialnym Rep. [...]. Wedle tej umowy, na dzień jej zawarcia, nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej 19898, 56 m2 wybudowanym przed rokiem 1945 r. Według danych ewidencji gruntów i budynków na gruncie posadowiony jest budynek niemieszkalny, oznaczony identyfikatorem:[...]. Natomiast z treści księgi wieczystej [...] wynika mieszkalne przeznaczenie gruntu. Z pisma A. W. z dnia 27 listopada 2019 r. wynika, że w budynku położonym przy ul. G. znajdują się 23 lokale, w tym 21 niewyodrębnione lokale mieszkalne o łącznej pow. użytkowej wynoszącej 1629, 97 m2 oraz 2 lokale wyodrębnione o łącznej powierzchni wynoszącej 289, 03 m2. Do pisma nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających powyższe. Ze względu na fakt, iż w operacie ewidencyjnym kartotek dla 21 z 23 lokali usytuowanych w budynku, organ nie posiada żadnych dokumentów umożliwiających potwierdzenie spełnienia warunków, o których mowa w art. 1 ustawy przekształceniowej, należało odmówić wydania zaświadczenia. Ponadto budynek znajduje się w złym stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu ludzi, sprawa jest obecnie prowadzona przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego dla [...], co potwierdzono w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Także [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej G. [...] wykonanie niezbędnych robót budowlanych i prac konserwatorskich ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem budynku. Kontrola przeprowadzona w dniu 28 sierpnia 2018 r. wykazała niezastosowanie do tego nakazu. Kwestia stanu technicznego budynku zdaniem organu jest istotna ze względu na fakt, iż przekształcenie dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Budynek położony przy ul. G. [...] nie spełnia tego wymogu, co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że wydawanie zaświadczeń uregulowane jest w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i przytoczyło treść przepisu z art. 217 § 1 k.p.a. Organ II instancji podniósł, że zaświadczenie należy do czynności materialno- technicznej polegającej na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Charakter postępowania uproszczonego determinuje postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia i przesądza, że wydanie zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak jest to właściwe w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o przekształceniu. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek właściciela. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, jednakże z akt wynika, że stan prawny nieruchomości położonej w W. przy ul. G. [...] nie jest jednoznaczny, a jego ustalenie wymaga przeprowadzenia postępowania przed innymi organami. Z informacji z kartoteki budynków dotyczącej budynku położonego przy ul. G. [...] w W., KW [...] wynika, że w budynku znajdują tylko dwa wyodrębnione lokale mieszkalne o łącznej pow. 289, 03 m2, które posiadają założone księgi wieczyste, pozostała powierzchnia budynku ma charakter niemieszkalny. W takim stanie faktycznym nie można wydać zaświadczenia o przekształceniu. Warunkiem bowiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie ilości lokali mieszkalnych oraz dokładnej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, na podstawie dostępnych mu danych, tj. księgi wieczystej, kartoteki budynków a nawet poprzez wezwanie wnioskodawcy, nie był w stanie ustalić charakteru przedmiotowej nieruchomości. Wymaga to bowiem przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, jednocześnie wskazując, że wydanie takiego zaświadczenia jest uzależnione od wykonania inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej jaka część powierzchni użytkowej wszystkich budynków jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a jaka na pozostałe cele. Posiadane aktualnie przez organ rejestry i ewidencje uniemożliwiają wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W. zarzucając mu: - naruszenie art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w sposób wyczerpujący nie został zebrany i nie został rozpatrzony materiał dowodowy w sprawie, w szczególności, nie zostały w sposób prawidłowy dokonane ustalenia w sprawie w oparciu o dokumenty znajdujące się w posiadaniu Prezydenta [...], co doprowadziło do błędnych ustaleń, iż Prezydent [...] w oparciu o posiadane dokumenty nie był w stanie wydać zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności tego gruntu; naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. na okoliczność, iż budynek położony w W. przy ul. G. [...] był co najmniej od 12 lipca 1949 r. budynkiem mieszkalnym oraz na okoliczność, iż obecnie przedmiotowy budynek jest wpisany w ewidencji jako budynek mieszkalny oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Sprawa została rozpatrzona na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2020r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. G. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], KW [...] w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] części. Podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie natomiast z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły danych będących w ich posiadaniu, przede wszystkim z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], położonej w W. przy ul. G. [...] . Organy nie dokonały prawidłowej oceny ww. dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak wynika z aktualnego na dzień wydania wyroku, stanu ww. księgi wieczystej, na przedmiotowej działce posadowiony jest jedynie budynek mieszkalny. Organy tej okoliczności nie uwzględniły, nie uwzględniły również treści ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], na mocy której nastąpiła zmiana rodzaju budynku zlokalizowanego na działce nr [...], z niemieszkalnego na mieszkalny. W uzasadnieniu tej decyzji, wydanej przecież przez Prezydenta przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zawarto ocenę, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że wykazanie podczas modernizacji gruntów i budynków niemieszkalnej funkcji przedmiotowego budynku było błędne, bowiem żadne dowody nie wskazują, że budynek pełnił funkcję inną niż mieszkalna. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że ww. budynek, który według ewidencji jest jednym i tym samym budynkiem posadowionym na działce nr [...], także przed datą 1 stycznia 2019 r., stanowił budynek mieszkalny, co przez wcześniejszy błąd organu nie zostało w ewidencji uwzględnione. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej jako "p.g.k."), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.k.). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 p.g.k., w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a w przypadku budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.g.k.). W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b p.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając zatem treść powyższych przepisów, należy wyprowadzić wniosek, który znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, że podstawowym obowiązkiem organu ewidencyjnego (w tym przypadku Prezydenta) jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA w Warszawie z 4 marca 1999 r., sygn. akt II SA 17/99, Lex nr 46214). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, Prezydent nie sprostał powyższemu obowiązkowi. Dodać należy, że jak wynika z treści pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2020 r. (k.41 akt administracyjnych) w dniu [...] stycznia 2019 r. wydano decyzję nakazującą właścicielom wykonanie określonych prac, jednak budynek nie został wyłączony z użytkowania. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy, organy orzekające nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących spełnienia przez nieruchomość przesłanek z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły zatem art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle nie odniesienia się przez organy do całości danych ewidencyjnych brak było bowiem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle materiału dowodowego istnieją podstawy do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia w oparciu o przepisy ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.