I SA/Wa 2563/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 9 października 2023 r. nr SKO/I/I/1667/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 października 2023 r., nr [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. (Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działającego z upoważnienia Wójta – dalej też jako Wójt) z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią M. N. Jak wynika z akt sprawy, K. K. w dniu 14 sierpnia 2023 r. zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad babcią M. N., która posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane w dniu 30 stycznia 2021 r. przez lekarza rzeczoznawcę KRUS z adnotacją o niemożności ustalenia daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istnieje. Wójt decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto Wójt ustalił, że dzieci wymagającej opieki M. N. żyją, nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. K. K. z zachowaniem ustawowego terminu złożyła odwołanie od decyzji Wójta nie zgadzając się z wydanym przez organ pierwszej instancji orzeczeniem. Odwołująca się wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Kolegium po rozpoznaniu odwołania decyzją powołaną na wstępie z dnia 9 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. Jak wskazało w uzasadnieniu przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego Kolegium uznało, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Przechodząc dalej SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 1pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powołanego artykułu ustawy o świadczeniach rodzinnych – w ocenie Kolegium – jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Zatem brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Z treści tego przepisu Kolegium wywiodło, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wnuczce, jeżeli nie ma osób bliżej spokrewnionych z osobą wymagającą opieki, albo gdy te osoby nie mogą, z uwagi na własny stan zdrowia, same takiej opieki świadczyć. Tymczasem M. N. ma dwie córki – G. R., która jak wskazuje skarżąca mieszka oddzielnie w miejscowości M., jest na emeryturze. Druga córka K. K.2 jest na etapie oczekiwania na emeryturę i jednocześnie prowadzi gospodarstwo rolne i nie jest w stanie opiekować się matką. Żadna z córek nie posiada więc orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, że K. K. nie jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią, gdyż M. N. ma córki, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do zapewnienia opieki matce. Jednocześnie Kolegium zastrzegło, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie, gdyby córki wymagającej opieki nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu z powodu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, lub w ogóle nie byłoby innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec M. N. w pierwszej kolejności. K. K. nie zgadzając się z decyzją Kolegium wywiodła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżąca K. K. nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią – M. N., pomimo że wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do wniosku przeciwnego; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na błędnym uznaniu przez organ administracyjny, iż córki M. N. są w stanie przejąć opiekę nad swoją matką, podczas gdy z uwagi na swój stan zdrowia nie są one w stanie sprawować powyższej opieki. W konsekwencji Skarżąca wnosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy W. z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu przypomnieć należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Rozpatrując skargę na decyzję sąd bada zatem, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania i prawa materialnego. Jednocześnie jednak uchylenie takiej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a) możliwe jest dopiero wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym spór jaki zarysował się pomiędzy skarżącą a organem sprowadza się w istocie do tego, czy owe świadczenie – w realiach rozpoznawanej sprawy – może zostać przyznane wnuczce deklarującej, że sprawuje stałą opieką nad babką legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. i zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przystępując do rozstrzygnięcia dostrzeżonego w sprawie sporu w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że Wójt odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na przesłankę wieku powstania niepełnosprawności jej babki. Kwestia ta pozostaje jednak bezsporna wobec uzasadnienia zaprezentowanego w uzasadnienia decyzji Kolegium. Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym rozważania organu odwoławczego w tym zakresie ocenić należy jako prawidłowe. Niezależnie natomiast od tego, że Kolegium odmiennie niż organ pierwsze instancji oceniło skutki niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, w ocenie Sądu, prawidłowym rozstrzygnięciem było utrzymanie w mocy decyzji Wójta. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione były łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia powołanych przepisów budziła pewne wątpliwości. Z uwagi na dostrzeżone w tym zakresie rozbieżności interpretacyjne Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał m.in., że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy. Niewątpliwie rozstrzygnięcie podjęte w powołanej uchwale ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji w sposób bezsporny wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyją jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, co potwierdza przywołana uchwała, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Wskazać przy tym wypadnie, że powołana uchwała wiąże skład obecnie orzekający i nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w tej uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Jedynie na marginesie można dodać, że wpływu na kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mogły mieć materiały dotyczące stanu zdrowia córek osoby wymagającej opieki złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie i dołączone wcześniej do akt postępowania administracyjnego. Sąd dostrzega wprawdzie, że na podstawie tych dokumentów można przyjąć, iż obie córki M. N. borykają się problemami zdrowotnymi, niemniej jednak żadna z nich nie przedłożyła dotychczas orzeczenia wskazującego by posiadały znaczny stopień niepełnosprawności. To stanowi przesłankę wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako wnuczce osoby wymagającej opieki. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.