I SA/Wa 2564/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 2564/21 UZASADNIENIE Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z dnia 2 września 2021 r. nr DO.1.7614.327.2021.MW po rozpatrzeniu odwołania J. G., od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2021 r. nr NWIIIb.7533.195.2016, stwierdzającej nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną na mapie z projektem podziału (nr ewidencyjny [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 0,0109 ha, wydzielona z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr NWIIIb.7533.195.2016, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną na mapie jako działka nr [...] o powierzchni 0,0109 ha, wydzieloną z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. G.. Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z dnia 2 września 2021 r. nr DO.1.7614.327.2021.MW po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również obecnie, właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), był J. G. na podstawie umowy darowizny gospodarstwa rolnego i umowy majątkowej małżeńskiej z dnia [...] sierpnia 1998 r.. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Odnosząc się do kolejnej przesłanki organ wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co wynika z uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. K. Nr 6), zgodnie z którą ulica [...] w B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga zachowała status drogi gminnej. Następnie zwrócił uwagę, że na mapie z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty P. w dniu 5 listopada 2018 r. pod nr [...], widnieje adnotacja geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy podkreślił, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, a zatem brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Odnosząc się do ostatniej przesłanki organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Organ ustalił tę okoliczność w oparciu o metrykę ul. [...] w B., sporządzoną w dniu [...] czerwca 1988 r., z której wynika, że ulica ta miała częściowo nawierzchnię utwardzoną żużlem oraz, że wyposażona była w odwodnienie, wodociąg i przewody elektroenergetyczne. Jak również w oparciu o oświadczenie Zastępcy Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r., z których wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina P. władała częścią działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...] oraz, że ul. [...] przed 1998 r. została utwardzona materiałem bitumicznym, była objęta akcją zima oraz dokonywano na niej niezbędnych napraw. Organ wskazał również na umowy z dnia [...] października 1998 r. nr oraz z dnia [...] października 1997 r. zawarte pomiędzy Zarządem Miasta P., a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną B. dotyczące odśnieżania dróg lokalnych miejskich/gminnych w sezonie zimowym 1998/99 oraz 1997/98 w sołectwie B.. W ocenie Ministra skoro ul. [...] od 1987 r. stanowiła drogę gminną, tym samym ww. umowy obejmowały także odśnieżanie wskazanej ulicy. Organ wskazał również, że jednostka samorządu terytorialnego wykonując zadania wynikające z z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy [...] sieci i urządzeń energetycznych, wodociągowych czy gazowych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Odnosząc się do zarzutów odwołującego Organ zauważył, że wykonywanie faktycznych czynności, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Natomiast fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 2 września 2021 r. nr DO.1.7614.327.2021.MW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucał : - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. arl. 7 kpa, 10 kpa, 77 § 1 kpa, i art. 80 kpa w zw. z. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wbrew ciążącemu na Organie obowiązkowi w tym zakresie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, i wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości Skarżącego przez Gminę P.; - naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę P. na dzień 31 grudnia 1998 r. co doprowadziło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości Skarżącego przez Gminę P.. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest prawdziwe stwierdzenie, iż Gmina P. sprawowała faktyczne władztwo nad przejmowaną nieruchomością ponieważ nie zgadza się z twierdzeniem, jakoby wycinka drzew była wykonywaniem zwykłych prac porządkowych przez właściciela nieruchomości. Jak również przedstawione umowy oraz rachunki za odśnieżanie miejscowości Brzeźce zdaniem skarżącego budzą wątpliwości gdyż grudzień 1998 r. był miesiącem, w którym nie było konieczności odśnieżania, gdyż na drogach nie utrzymywała się pokrywa śnieżna. Taką informację uzyskał z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako "Przepisy wprowadzające"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: 1) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości 2) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; 3) władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz; Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99). Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 13 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych"). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji. Odnosząc się do pierwszej przesłanki wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...] o powierzchni 0,0109 ha, wydzielona z działki nr [...], nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r., właścicielem tej działki był J.G. na podstawie umowy darowizny gospodarstwa rolnego i umowy majątkowej małżeńskiej z dnia [...] sierpnia 1998 r.. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Organy ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, ze druga przesłanka została również spełniona, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co wynika z uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. K. Nr 6), zgodnie z którą ulica [...] w B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga zachowała status drogi gminnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na okoliczność zajęcia spornej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższa ocena organów nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu orzekającego, organy prawidłowo uznały bowiem, że przesłankę faktycznej zajętości całości objętej zaskarżoną decyzją działki nr [...] pod pas drogowy drogi publicznej - drogi gminnej, dowodzi znajdującą się w aktach sprawy mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona przez geodetę uprawnionego K. S. wraz z oświadczeniem tego geodety, że stan na niej uwidoczniony odpowiada stanowi faktycznemu na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Opinia uprawionego geodety odpowiada w swej istocie opinii biegłego, który dysponuję wiadomościami specjalnymi, których z kolei nie posiada ani organ administracji, ani sąd administracyjny. Z tego też powodu brak jest podstaw dla organów i sądu do ingerowania w merytoryczną warstwę opinii (mapy) uprawionego geodety. Z mapy tej zaś jasno wynika, że działka nr [...] tak jak słusznie przyjęły to organy obu instancji, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod pas drogowy drogi gminnej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została spełniona również ostatnia przesłanka - władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Przy tym, dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Zważyć należy, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie - co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu ( w jej części stanowiącej pas zieleni) prac pielęgnacyjnych polegających np. na koszeniu trawy, ścinaniu drzew, sprzątaniu czy odśnieżaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo przez się przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Wykonywanie zaś takich czynności przed 1999 r. przez zarządcę drogi potwierdzają w realiach niniejszej sporawy znajdujące się w aktach dokumenty w postaci umów dnia [...] października 1998 r. nr oraz z dnia [...] października 1997 r. zawartych pomiędzy Zarządem Miasta P., a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną B. dotyczące odśnieżania dróg lokalnych miejskich/gminnych w sezonie zimowym 1998/99 oraz 1997/98 w sołectwie B. oraz posiłkowo oświadczenie Zastępcy Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r., z których wynika, że ul. P. przed 1998 r. została utwardzona materiałem bitumicznym, była objęta akcją zima oraz dokonywano na niej niezbędnych napraw. Wbrew zatem twierdzeniom skargi zarówno Minister jak i Wojewoda, dokonali prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za niezasadne uznać więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.). Trzeba pamiętać, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. Przepisów wprowadzających nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu - umów, faktur, rachunków z którego ta okoliczność wynika wprost. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja znalazła się w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji, co świadczy o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwalał na uznanie, że w stosunku do spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. były spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się więc nietrafny. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.