I SA/Wa 2577/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. ze skargi M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017r., nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...], umorzył postępowanie administracyjne . W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Wojewoda [...] ustalił, iż według stanu na dzień [...] maja 1990 r. działki nr: [...],[...] zajęte były pod drogi wewnętrzne, które nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz.1440, z późn. zm.). Nadto stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika aby nieruchomość ta była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99, z późn. zm.), obowiązującej w dniu wejścia w życie, cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy przyjąć, iż pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, organ przyjął, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej. Z wnioskiem o stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...] o [...] ha położonej w [...], wystąpił M. R.. Wnioskodawca podniósł, że sporna działka nr [...] przebiega wzdłuż działek nr [...] oraz [...] i od pokoleń stanowiła część podwórka jego poprzedników prawnych, a obecnie jego podwórka, obejmującego działki nr [...] i [...]. Mając na uwadze zawiły i skomplikowany charakter sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w celu szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, objętej wnioskiem M. R.. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Zdaniem Ministar podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] była zapisana jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW [...]. Podstawą wisu było zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydane na podstawie art 217 § 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Zgodnie z treścią powyższego zaświadczenia, działki położone w [...] (obręb ewidencyjny [...] gm. [...]) oznaczone nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha w dniu [...] października 1985 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, były oddane i zajęte pod drogi publiczne oraz wybudowane zostały z udziałem czynu społecznego, zatem mocą powołanych przepisów powyższe nieruchomości stały się z mocy ustawy własnością Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2021r., poz.1376) z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 1 października 1985 r., grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. W przypadku sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w ww. przepisie, rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Kwestia komunalizacji nie ma natomiast żadnego wpływu na roszczenia wnioskodawcy, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością Skarbu Państwa, a nie Gminy [...]. Organ zauważył, że skoro przedmiotowy wpis w księdze wieczystej objęty był domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, dlatego też domniemanie to nie mogło być obalone w wyniku postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, organ uznał że wnioskodawca nie dysponował na dzień [...] maja 1990 r. i nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do działki nr [...], uprawniającym go do żądania wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Skargę na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r., złożył M. R., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017r., Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a w zw. z art. 18 ust.4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot stromy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż ani on ani jego poprzednik prawny nie byli stroną w postępowaniu, w którym decyzja ta była wydawana, podczas gdy M. R. posiadał status strony w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną i tym samym skarżący uprawniony jest do żądania stwierdzeni a jej nieważności; - art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa od [...] października 1985 roku i tym samym z mocy prawa w dniu wejścia w życie ww. ustawy stała się własnością Gminy [...], podczas gdy w dacie [...] październik 1985 r. prawo własności nieruchomości należało m.in. do W. C., której skarżący jest spadkobiercą, a w konsekwencji w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie należała nie należała ona do Skarbu Państwa; - art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu, że organ nie jest uprawniony do wydania orzeczenia w oparciu o fakt wzruszenia domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdy okoliczność taką powinien uwzględnić; - art. 7, art.8, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a poprzez wybiórczą analizę materiału dowodowego – w szczególności pominięcie przez organ, bez podania przyczyny dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; - art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a wyrażające się w niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem, działania organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola odbywa się w granicach danej sprawy, bez związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...], którą Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Umorzenie postępowania spowodowane było konstatacją organu, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, wszystkie przywołane orzeczenia publik. w CBOSA). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] październiak 2017 r., mającej charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...] stanaowiący dotychczas własność Skarbu Państwa nieruchomości, w tym położonej na terenie tej gminy działki nr [...], stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający jej własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przywołanej działki, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por . wyroki NSA z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 450/07, z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09). Owo wykazanie musi mieć jednak charakter pewny, a nie być oparte tylko na twierdzeniu strony. Pamiętać bowiem należy, że uruchomienie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ostateczną decyzję administracyjną, jak też w tym trybie jej weryfikacja, stanowi wyłom od statuowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Może więc się odbyć jedynie w ściśle określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., zwrócił się M. R.. Z akt sprawy nie wynika, by skarżącemu w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], który kreował by jego status jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...], jak wynika to z wpisu w księdze wieczystej KW [...], stanowiła własność Skarbu Państwa. Z kolei z działu Działu II ww. księgi wieczystej wynika, że podstawą wpisu było zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr : [...], wydane na podstawie art 217 § 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Zgodnie z treścią powyższego zaświadczenia, działki położone w [...] (obręb ewidencyjny [...] gm. [...]) oznaczone nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha w dniu [...] października 1985 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, były oddane i zajęte pod drogi publiczne oraz wybudowane zostały z udziałem czynu społecznego, zatem mocą powołanych przepisów powyższe nieruchomości stały się z mocy ustawy własnością Państwa. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżący legitymował się w dacie [...] maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do działki nr [...], która została skomunalizowana. Z akt sprawy wynika bowiem jedynie, że M. R. jest właścicielem sąsiednich działek [...],[...],[...] i [...], jest następcą prawnym pod tytułem szczególnym W. C.. W. C. w w 2008 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] o uregulowanie na jej rzecz własności nieruchomości oznaczonej jako dzialka [...], ale takiego orzeczenia nie uzyskała. Ponadto jak wskazano powyżej, własność Skarbu Państwa jest wpisana w księdze wieczystej KW [...]. Wpis ten - po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. - jest orzeczeniem sądu cywilnego, a w konsekwencji jego treść z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo - na co trafnie zwracał uwagę Minister – stosownie od art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku – jak zdaje cię uważać skarżący - że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracyjny nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14). Respektując zatem konsekwencje prawne wynikające z owego domniemania – wbrew temu co twierdzi skarżący - Minister nie tylko naruszył przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ale działał z nimi w zgodzie. Biorąc zatem pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż M. R. nie dysponował na dzień [...] maja 1990 r. i nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do działki nr [...], uprawniającym go do żądania wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...] - w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja Ministra jest zarem prawidłowa. Na koniec wskazać należy, iż przedmiotem oceny sądu w sprawie niniejszej nie jest legalność komunalizacji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Zatem sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł zajmować się oceną decyzji komunalizacyjnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.