I SA/Wa 2583/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania D. W. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. D. W. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – M. W., której stopień niepełnosprawności datuje się - jak wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] kwietnia 2023 r. nr [...]- od [...] marca 2023 r. Ze znajdujących się w aktach dokumentów medycznych wynika, że wyżej wymienionej w związku z powikłaniami wywołanymi miażdżycą, w lutym 2023 r. amputowano na wysokości uda lewą nogę, a w maju 2023 r. prawą. W związku z czym w codziennych czynnościach wymaga stałego wsparcia ze strony osób trzecich. Jak ustalono w toku wywiadu środowiskowego nie jest ona w stanie samodzielnie opuścić łóżka i przemieścić się na wózek inwalidzki, a z uwagi na bariery architektoniczne nie ma także możliwości samodzielnego poruszania się po mieszkaniu. D. W. (legitymujący się także orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim) do [...] czerwca 2023 r. zatrudniony był na ¼ etatu. W związku ze sprawowaną opieką, wnioskiem z [...] lipca 2023 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r". W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] września 2023 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2023 r., odmówił przyznania D. W. świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji jako przyczynę negatywnego rozstrzygnięcia wskazywał na niespełnienie w sprawie ustanowionej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki przed 18 rokiem życia. Odwołując się zaś do treści art. 17 ust. 5 tej ustawy, argumentował, że z przepisu tego ma wynikać, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w sytuacji, jeżeli ubiegający się o nie jest współmałżonkiem osoby niepełnosprawnej nad którą sprawuje opiekę, nielegitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium natomiast stało na stanowisku, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a niepełnosprawnością żony wnioskodawcy i koniecznością sprawowania nad nią opieki nie zachodzi związek przyczynowy. To zaś wobec faktu, że mimo tego, iż zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wymagała ona opieki od [...] marca 2023 r., był on w stanie godzić tę opiekę z pracą, którą wykonywał do [...] czerwca 2023 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] D. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej 1.naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnosił także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie żądanego trybu rozpoznania sprawy organ nie wniósł zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r.), który w ust. 1 pkt 4 stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie li tylko z racji sprawowania opieki. Pod pojęciem opieki stałej oraz długoterminowej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, a także gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona sporadycznie czy też przez osoby, które zważywszy na własne predyspozycje psychofizyczne nie są jej w stanie świadczyć i same wymagają pomocy. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować i pozostawać w gotowości do sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz mieć realną możliwość jej sprawowania w tak znacznym wymiarze, że z tego powodu rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Analiza akt sprawy wykazała - wbrew temu co przyjęło Kolegium - że wszystkie ww. przesłanki przyznania D. W. świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Żona, nad którą sprawuje opiekę legitymuje się bowiem orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność ta jest następstwem powikłań wywołanych zmianami miażdżycowymi, które finalnie doprowadziły do amputacji obydwu nóg. Jak wynika przy tym z ustaleń pracownika socjalnego - których prawdziwości organ nie zanegował - bez wsparcia męża nie jest ona w stanie podnieść się z łóżka, nie wspominając nawet o przemieszczaniu się w obrębie mieszkania (vide informacje ujęte w wywiadzie środowiskowym). To z kolei powoduje, że w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych jest ona całkowicie uzależniona od wsparcia męża. Z tego właśnie powodu skarżący - jako osoba na co dzień zajmująca się opieką nad żoną – która to opieka zważywszy na dysfunkcje organizmu niepełnosprawnej ma charakter stały - w sposób oczywisty pozbawiony jest realnej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tej konstatacji nie może zmieniać to, że do [...] czerwca 2023 r. – a więc w okresie, w którym stan niepełnosprawności żony już istniał – pozostawał on w stosunku pracy. To, że jeszcze przez dwa miesiące po ostatnim jej pobycie w szpitalu (zakończonym amputacją drugiej nogi) pozostawał aktywny zawodowo, świadczyć może co najwyżej o podejmowanych staraniach pogodzenia sprawowanej opieki z tą aktywnością w celu zapewnienie środków finansowych koniecznych dla utrzymania siebie i żony, co jednak finalnie okazało się niemożliwe. To natomiast, że takie próby podejmował jest rzeczą naturalną, w sytuacji gdy było to podstawowe źródło utrzymania rodziny. W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić argumentacji Kolegium, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowania), a koniecznością opieki nad żoną nie istnieje związek przyczynowy. Nie kwestionując tego, że dla przyznania świadczenia koniecznym jest jego istnienie, przypadek z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest jednym z tych, które wręcz mogą stanowić przykład służący zobrazowaniu takiego związku. Niepełnosprawna wszak, ze względu na swoje fizyczne ograniczenia, jest niemal całkowicie uzależniona od pomocy osoby trzeciej w zaspokajaniu elementarnych potrzeb. Ta zaś, żeby mogła jej być świadczona i to w istocie w wymiarze dwudziestoczterogodzinnym na dobę, wyklucza równoczesne podejmowanie przez opiekuna działalności zarobkowej. Odmowa zatem w tych okolicznościach przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, o czym ostatecznie orzekło Kolegium, narusza art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co powoduje, że skarżona decyzja nie mogła się ostać. Przy czym naruszenie ww. przepisu było w tym przypadku nie tyle wynikiem błędnej jego wykładni – jak sugeruje skarżący - ale subsumcji pod normę prawną w nim zawartą wadliwie zrekonstruowanego stanu faktycznego (zakładającego brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki) i w konsekwencji uznanie, że przesłanki ujęte w hipotezie tej normy prowadzące do przyznania świadczenia nie zaistniały. To zaś oznacza, że wydana ona także z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 70 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei decyzja organu pierwszej wydana została z naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to wobec zastosowanie tej części ww. przepisu, który Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznał za sprzeczną z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tej decyzji, jako przeszkodę uzyskania świadczenia Prezydent [...] wskazywał na powstania niepełnosprawności żony po ukończeniu przez nią wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2. Naruszała ona ponadto art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, wedle której ustanowiona w tym przepisie negatywna przesłanka uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia jego uzyskanie przez małżonka opiekującego się współmałżonkiem, o ile on sam nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wskazać wypada, że problem stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., był już wielokrotnie przedmiotem analiz sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tym zakresie można mówić o utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej, że po wyroku Trybunału nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Za niezgodną zaś z aksjologia konstytucyjną Trybunał uznał ww. przepis w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec czego w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem ustalonego w nim kryterium momentu powstania niepełnosprawności (zob. np. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16, Lex nr 2100585; z 17 sierpnia 2023 r. I OSK 943/22, Lex nr 3659070). Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy wszak nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok w sprawie K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, do którego respektowania zobligowany jest także organ administracji publicznej (a do tego w istocie sprowadza się stanowisko Prezydenta [...], a także przywoływany w motywach decyzji pogląd Ministerstwa Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej), jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Przyjęta z kolei przez Prezydenta [...] oparta na regułach wykładni językowej interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – stanowiącego, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" - prowadzi do absurdalnego, a przez to nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Przyjęcie takiej wykładni świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia małżonkowi sprawującemu pieczę nad swym współmałżonkiem, pomimo że to na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Stosując więc obok wykładni literalnej, również wykładnię systemową i celowościową, należy uznać, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami k.r.o., w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się oświadczenie pielęgnacyjne na swego współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Innymi słowy wynika z niego, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r. I OSK 3539/18, Lex nr 2629244). Dopiero wówczas aktualizować się może bowiem uprawnienie dalszych krewnych. Mając zatem na względzie, że dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyeliminowanie wydanej z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego decyzji organu pierwszej instancji, ona także podlega uchyleniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, nastąpiło na podstawie art. 120 w z w. z art. 119 pkt 2 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono natomiast na odstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku ponownego rozstrzygnięcie sprawy, przy uwzględnieniu tej oceny. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że jakkolwiek z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) uległy zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczając obecnie możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej, to w niniejszej sprawie wniosek skarżącego winien być rozpoznany na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym - stanowiący, że "w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe" – należy interpretować, z ten sposób, że skoro opiekun spełniał przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie złożenia wniosku, a tan złożony został przed ww. datą, to przyjąć należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia owego wniosku, zatem "do dnia 31 grudnia 2023 r.". Podobny pogląd co do wykładnia ww. przepisu wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w nieprawomocnym na dzień orzekania w niniejszej sprawie wyroku z 22 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 72/24 (Lex nr 3691317).