I SA/Wa 2593/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] (dalej "Województwa") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz Spółdzielni [...] w N. (dalej "Spółdzielni") odszkodowania z tytułu wydzielenia z nieruchomości, będącej przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni, działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, orzekł o utrzymaniu decyzji Starosty w mocy. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody, przedstawia się w sposób następujący: 1. Ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art.93 ust.1, art.96 ust.1, art.97 ust.1, art.98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej "ugn", Burmistrz Gminy N. zatwierdził, na wniosek Spółdzielni, projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w N., stanowiącej własność Gminy N., a obciążonej na rzecz Spółdzielni prawem użytkowania wieczystego (dalej "decyzja podziałowa"). W wyniku dokonanego podziału powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] ha (dalej także "działka drogowa" albo "przejęta działka"), wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. 2. W dniu 16 września 2011 r. Spółdzielnia wystąpiła do Zarządu Województwa o uzgodnienie i wypłatę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia na przejętej działce przysługującego Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego gruntu, proponując odszkodowanie w wysokości [...] zł. W przedmiotowym wniosku Spółdzielnia zaproponowała termin zapłaty powyższej kwoty, ewentualnie uzgodnienia odszkodowania w innej wysokości do 30 września 2011 r. 3. Pismem z dnia 27 września 2011 r., ustosunkowującym się do wystąpienia Spółdzielni, Urząd Marszałkowski poinformował, iż wniosek Spółdzielni został zarejestrowany, a o terminie negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania wnioskodawczyni zostanie powiadomiona. 4. W dniu 9 lutego 2012 r. Spółdzielnia ponownie złożyła wniosek o uzgodnienie i wypłatę odszkodowania, wyznaczając ostateczny termin na wypłacenie odszkodowania, ewentualnie na ustalenie innej jego wysokości do końca lutego 2012 r. 5. Pismem z dnia 28 lutego 2012 r., ustosunkowującym się do wystąpienia Spółdzielni, Urząd Marszałkowski zawiadomił Spółdzielnię, że na chwilę obecną ustalenie konkretnego terminu negocjacji nie jest możliwe, wskazując jednocześnie, że wniosek Spółdzielni posiada aktualnie nr [...], a zatem w stosunku do stanu z dnia 27 września 2011 r. jego pozycja zmniejszyła się o 16. 6. W dniu 8 czerwca 2012 r. Spółdzielnia wniosła do Starosty o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. 7. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art.98 ust.3 ugn, Starosta ustalił na rzecz Spółdzielni odszkodowanie w wysokości [...] złotych należne od Województwa z tytułu wygaśnięcia na przejętej działce drogowej przysługującego Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta stwierdził, że wobec niedojścia pomiędzy stronami do uzgodnienia co do wysokości należnego odszkodowania w myśl art.98 ust.3 ugn wystąpiły przesłanki do ustalenia tego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., działającego na zlecenie organu. 8. Województwo wniosło do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając organowi wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia należnego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, w której nie został wyczerpany tryb negocjacyjny, w myśl art.98 ust.3 ugn poprzedzający tryb administracyjny. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odwołanie Województwa od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r., Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda stwierdził w szczególności, co następuje: 1. Podzielić należy stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia należnego odszkodowania w drodze administracyjnej, albowiem zainteresowane strony nie doszły do porozumienia w tej kwestii. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia podejmowała próby nawiązania stosownych negocjacji z Zarządem Województwa, jednakże próby te zakończyły się negatywnie. Sytuacja, w której podmiot zobowiązany do przystąpienia do uzgodnień odszkodowawczych, do uzgodnień tych nie przystępuje, może być utożsamiana z brakiem uzgodnień w rozumieniu art.98 ust.3 ugn. Do uznania, że sytuacja tego rodzaju wystąpiła, wystarczy zatem udokumentowanie faktu podejmowania przez jedną ze stron prób negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, pomimo których to prób do zawarcia porozumienia nie dochodzi. Wspomnianego w art.98 ust.3 ugn braku uzgodnień nie można zatem upatrywać wyłącznie w tego rodzaju sytuacji, w której negocjacje odszkodowawcze zostały przez zainteresowane strony formalnie podjęte, nie przynosząc jednakże rezultatu w postaci uzgodnienia wysokości odszkodowania, które to okoliczności stwierdza stosowny protokół. 2. W następstwie powyższego należne Spółdzielni odszkodowanie należało ustalić decyzją administracyjną. W postępowaniu przed organem I instancji został sporządzony dowód w postaci operatu szacunkowego z wyceny wartości przejętej działki. Wycena ta została sporządzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, regulującego sposób sporządzania wyceny nieruchomości. Powyższe stanowiło podstawę do przyjęcia przedmiotowej wyceny za wiarygodną i ustalenia na jej podstawie należnego odszkodowania. IV. Województwo wniosło do Sądu skargę na decyzję Wojewody, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów: - prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.98 ust.3 ugn, polegające na uznaniu dopuszczalności orzekania o odszkodowaniu na drodze administracyjnej bez uprzedniego przeprowadzenia przez zainteresowane strony rokowań o charakterze cywilnoprawnym, - postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wyrażające się nieuzasadnionym przyjęciem, że w sprawie doszło do niewyrażenia przez Województwo woli przeprowadzenia rokowań ze Spółdzielnią. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją Wojewody było ustalenie na rzecz Spółdzielni, na podstawie art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania z tytułu wygaśnięcia na podstawie art.98 ust.1 tej ustawy przysługującego Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego gruntu w następstwie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości, spełniającej wskazane w art.98 ust.1 kryteria. 2. W myśl art. 98 ust.1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei w myśl art.98 ust.3 ugn, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej obecnie decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. 3. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na następujące uwarunkowania, związane ze stosowaniem art.98 ust.3 ugn (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, publ. LEX): (-) Przepis ten przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym; (-) Przepisy ugn nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących; (-) Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 ugn, jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy; (-) Nie budzi wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź np. informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie. 4. Z akt sprawy wynika, że przed złożeniem wniosku o ustalenie odszkodowania w formie decyzji administracyjnej (wniosek z dnia 8 czerwca 2012 r.) Spółdzielnia dwukrotnie wystąpiła do Zarządu Województwa o podjęcie negocjacji odszkodowawczych (pisma z dnia 16 września 2011 r. oraz z dnia 9 lutego 2012 r.). Treść wskazanych wyżej pism Spółdzielni nie nasuwa przy tym żadnych wątpliwości co do ich przedmiotu (w pismach jasno podano zarówno podstawę podnoszenia przez Spółdzielnię roszczeń odszkodowawczych, jak i propozycję wysokości odszkodowania). Wątpliwości w tym zakresie nie podnosił zresztą Marszałek Województwa, dwukrotnie informując Spółdzielnię (w pismach z dnia 27 września 2011 r. oraz 18 lutego 2012 r.) w szczególności o zarejestrowaniu wniosku odszkodowawczego zgodnie z jego kolejnością wpływu oraz o braku możliwości wyznaczenia konkretnej daty negocjacji w następstwie zarówno niemożności określenia łącznej kwoty odszkodowań, które można wypłacić w danym roku budżetowym (z racji niemożności przewidzenia wyników negocjacji), jak i z racji dużej liczby wniosków odszkodowawczych. 5. Sąd podziela ocenę przyjętą przez organy obu instancji, że zajęcie przez Województwo wskazanego wyżej stanowiska w reakcji na zgłoszenie przez Spółdzielnię gotowości do podjęcia negocjacji odszkodowawczych upoważnia do uznania, że do przewidzianego w art.98 ust.3 ugn uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy stronami nie doszło, co otworzyło Spółdzielni drogę do żądania ustalenia należnego odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. Przyjęcie, tak jak wywodzi Województwo, że o braku uzgodnienia w kwestii odszkodowania można byłoby mówić dopiero po formalnym przystąpieniu zainteresowanych stron do negocjacji, zakończonych następnie brakiem porozumienia, prowadziłoby w realiach niniejszej sprawy, w której Województwo nie było w stanie określić nawet orientacyjnego terminu, w którym takie negocjacje mogłoby dojść do skutku, do nieuzasadnionego uprzywilejowania podmiotu zobowiązanego do uregulowania roszczeń odszkodowawczych w stosunku do byłego użytkownika wieczystego wywłaszczonego gruntu (poprzez uzyskanie arbitralnej kontroli nad terminem przeprowadzenia negocjacji). 6. W konsekwencji stwierdzenia zaistnienia formalnych przesłanek do ustalenia należnego Spółdzielni odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, Sąd dokonał oceny legalności kontrolowanej decyzji Wojewody w tym zakresie. Stwierdzić należy, że odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone prawidłowo, w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano oceny wiarygodności wskazanego wyżej dowodu, szczegółowo analizując zgodność sposobu jego sporządzenia z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109 z późn., zm.). Ocena ta, stwierdzająca prawidłowość operatu, nie budzi zastrzeżeń Sądu. W sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego operacie szacunkowym z dnia 15 listopada 2013 r. określono wartość wydzielonej działki drogowej w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami, wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży, jakie miały miejsce w ostatnim okresie czasu, dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, dokonanych na rynku lokalnym. Po obliczeniu i zastosowaniu współczynnika korygującego wartość rynkowa wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego ustalona została na kwotę [...] zł. Wartość odtworzeniowa kostki brukowej została ustalona na kwotę [...] zł. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.