I SA/Wa 2599/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. K., działając na podstawie art.. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] r. nr [...] i umorzyło prowadzone przed tym organem postępowanie w sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Prezydent W. decyzją z [...] r. nr [...] przyznał bezterminowo, począwszy od 17 grudnia 2012 r., E. K. przewidziane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), prawo do świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką – H. K.. Jednocześnie decyzją tą organ przyznał jej od 1 stycznia 2013 r. bezterminowo składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z [...] r. Prezydent W., powołując się na art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) oraz art. 163 k.p.a. orzekł o wygaśnięciu decyzji z [...]r. Od decyzji tej E. K. wniosła odwołanie uznając ją za krzywdzącą i dyskryminującą osoby starsze i niepełnosprawne. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z [...] r. uchyliło zakwestionowaną decyzję Prezydenta W. i umorzyło postępowanie w sprawie. Przywołując treść art. 11 ust. 1 -4 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wygaśnięciem z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. dotychczasowych decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne obowiązkiem organu je przyznającego było jedynie poinformowanie świadczeniobiorców o zmianach przepisów i skutkach tych zmian, a nie wydawanie w tym względzie decyzji. Tym samym zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta W. z [...] r. jest decyzją pozbawioną podstawy prawnej i jako taka nie powinna pozostać w obrocie prawnym. Na uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W motywach tej skargi, odwołując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art.11 ust. 1 i 3 ustawy z dnie 7 grudnia 2012 r. z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, skarżąca wywodziła, iż w efekcie zmian przepisów pozbawiona została z naruszeniem ww. zasad prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium natomiast nie zajęło się jej wątpliwościami co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy zmieniającej, które to przepisy dyskryminują opiekunów osób starszych w porównaniu z opiekunami dzieci oraz łamią zasadę ochrony praw nabytych i zmieniają zasady przyznawania pomocy w trakcie opieki na osobami niepełnosprawnymi, pozbawiając opiekunów dorosłych wszelkich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W uzupełnieniu skargi, w piśmie procesowym z 22 lutego 2014 r., skarżąca wskazała na wydany przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. wyrok o sygn. akt K 27/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. skarżąca oświadczyła, że oczekuje od Sądu przywrócenia jej przyznanego decyzja z [...] r. świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast o prawie strony do konkretnego świadczenia (czego domaga się skarżący). W tym stanie rzeczy żądanie skarżącej przywrócenia przez Sąd utraconego świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło być skuteczne. Zakwestionowanym w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięciem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta W. o wygaszeniu skarżącej z dniem 30 czerwca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego jej bezterminowo decyzją z [...] r. i umorzyło postępowanie w sprawie prowadzone przed organem I instancji, a to ze względu na brak podstaw prawnych do wydawania w tym przedmiocie przez organy administracji publicznej władczych rozstrzygnięć (decyzji). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy w związku z przewidzianym w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. – o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548; dalej: "ustawa nowelizująca") skutkiem w postaci wygaszenia z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz.992 ze zm.) obowiązujących przed ich nowelizacją, organy administracji publicznej uprawnione były do wydawania – jak uczynił to Prezydent W. - deklaratoryjnych decyzji potwierdzających ten skutek. Jedną bowiem z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest ona przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. I OSK 2140/11, Lex nr 1219210). Innymi słowy statuuje ona zakaz domniemywania kompetencji organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Tymczasem jak zasadnie zauważyło Kolegium, ani przepisy ustawy nowelizującej, ani żaden inny przepis prawa nie przyznawał organom kompetencji do podejmowania decyzji o wygaszeniu decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących przed ich nowelizacją. Skutek ten następował bowiem wedle art. 11 ust. 3 tej ustawy ex lege, po upływie określonego w ust. 1 tego artykułu terminu czasowego zachowania przez uprawnionych dotychczasowego prawa (do 30 czerwca 2013 r.). Z kolei art. 11 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiący, iż "organ właściwy (...), w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...)", wprost ogranicza kompetencje organu orzekającego w sprawach świadczeń opiekuńczych wyłącznie do realizacji obowiązku informacyjnego, co następować powinno w drodze czynności materialnotechnicznej (pisma informacyjnego). Skoro zatem przewidziane w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej wygaszenie z mocy prawa dotychczasowych decyzji nie było uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców, to nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent W. podejmując decyzję o wygaszeniu z dniem 30 czerwca 2013 r. swojej poprzedniej decyzji z [...] r. działał bez podstawy prawnej. To zaś oznacza, że wydana przez niego decyzja obarczona była kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in princiopio k.p.a. Stwierdzenie natomiast tej wady na etapie postępowania odwoławczego nie tylko uprawniało ale wręcz obligowało Kolegium do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia wadliwie wszczętego przed tym organem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego - co w niniejszej sprawie miało miejsce. Motywy prawne i faktyczne podjętej przez organ odwoławczy decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób klarowny i korespondują z treścią rozstrzygnięcia, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy wniesiona przez E. K. skarga na decyzję Kolegium (a w zasadzie na jej uzasadnienie) pozbawiona jest w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Podnoszona zaś przez skarżącą argumentacja, koncentrująca się na wykazaniu niekonstytucyjnością rozwiązania przyjętego przez prawodawcę w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, co zresztą znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt. K 27/13 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1557), nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji Kolegium, gdyż w niniejszej sprawie organ ten nie rozstrzygał o wygaszeniu uprawnienia strony na podstawie ww. przepisów, ale oceniał jedynie, czy skutki prawne nimi wywołane, mogą być potwierdzane w drodze decyzji administracyjnej. Zatem brak ustosunkowania się przez Kolegium do tej argumentacji na etapie rozstrzygania sprawy, nie może stanowić o naruszeniu przezeń procedury administracyjnej. Ubocznie wyjaśnić jedynie należy skarżącej, że konsekwencją przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest także przywrócenie świadczeń pielęgnacyjnych osobom, których prawa zostały wygaszone na podstawie derogowanego z ustawy przepisu. Wyrok ten nie kreuje także prawa takich osób do uzyskania świadczeń w oparciu o znowelizowane przepisy. Realizacja powyższego wyroku będzie dopiero wymagała zmiany obowiązującego prawa, a więc podjęcia przez prawodawcę stosownych działań legislacyjnych (por. pkt 10 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.