I SA/Wa 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. Z. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2020 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] września 2020 r. P. Z. wystąpił do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynki oficyny znajdujące się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...] (hip. [...]) odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie prowadzi ewidencji lub rejestrów zawierających informacje żądane w przedmiotowym wniosku, jak również nie posiada obecnie akt własnościowych dotyczących wskazanej dawnej nieruchomości hipotecznej. P. Z. złożył zażalenie na ww. postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że wydawanie zaświadczeń reguluje dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Kolegium przytoczyło treść art. 217 § 2 kpa. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy oraz nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Kolegium zaznaczyło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 kpa. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium podkreśliło, że aby organ mógł wydać zaświadczenie musi posiadać stosowną dokumentację (akta sprawy). Jak wyjaśnił organ I instancji w jego posiadaniu brak jest akt własnościowych dotyczących nieruchomości oznaczonej hip. [...], a działania pozwalające na uzyskanie akt doprowadzą do przekroczenia terminu wynikającego z art. 217 § 3 kpa. Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 kpa stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 kpa, co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowane nawet odpowiednio. Kolegium podniosło, że skoro organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, to nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. P. Z. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa, przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, pomimo oczywistego naruszenia przez to rozstrzygnięcie art. 217 § 1 i § 2 kpa oraz art. 218 § kpa, które obligowały organ do wydania zaświadczenia skarżącemu ze względu na posiadanie przez niego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu, nawet jeśli chwilowo dane te nie były dostępne z uwagi na wypożyczenie akt innemu organowi; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo naruszenia przy wydaniu tego rozstrzygnięcia art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 36 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 217 § 3 kpa, które nie pozwalają organowi odmówić wydania zaświadczenia jedynie ze względu na brak takiej możliwości w ustawowym terminie, a obligują organ do zawiadomienia strony o braku możliwości wydania zaświadczenia w ustawowym terminie i konieczności przedłużenia postępowania; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo naruszenia przy wydaniu tego rozstrzygnięcia art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 7b kpa, które nakazują organowi podjęcie wszelkich możliwych czynności celem załatwienia sprawy oraz nakazują organom współdziałanie ze sobą, co w okolicznościach niniejszej sprawy obligowało organ do skierowania do innego organu prośby o zwrot akt celem załatwienia sprawy skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty, które rozwinięto w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt. 1 kpa). Druga, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt. 2 kpa). Przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast art. 218 § 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podnieć należy, że przepis art. 218 kpa różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 kpa przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt. 2 kpa. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 kpa, który wprost odwołuje się do przepisu art. 217 § 2 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 kpa, organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Natomiast przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 kpa. Są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, albo brak możliwości spełnienia żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Skarżący we wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] wrzenia 2020 r. powołał podstawę prawną - art. 217 § 2 pkt 1 kpa oraz wskazał na wydanie przez Prezydenta [...] decyzji z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Podał także, że w pkt. 4 decyzji stwierdzono, że grunt zabudowany jest budynkami murowanymi wybudowanym przed 1945 r. oraz, że budynki te, zgodnie z art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stanowią odrębną od gruntu nieruchomość pozostającą własnością następców prawnych dotychczasowego właściciela. Jak podało Kolegium podstawą odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści było nieprowadzenie ewidencji i rejestrów zawierających żądane informacje oraz brak akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, które pozostają poza siedzibą organu. Akta te, co wynika ze skargi oraz pisma organu I instancji z 3 listopada 2020 r. skierowanego do Kolegium, zostały przekazane do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Zgodnie art. 217 § 2 pkt. 1 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Natomiast stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Przepisem prawnym obligującym do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jest zatem § 61 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zważyć należy, że z mocy art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły, z dniem jego wejścia w życie, na własność gminy [...] (następnie Skarbu Państwa), jednak zgodnie z art. 5 budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 dekretu, który stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z przepisów tych wynika zatem, że budynki na gruntach [...], które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli - art. 5 - dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jeżeli rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla byłego właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie, przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy. Przepisy powyżej wskazane stanowią podstawę prawną do rozpoznania wniosku skarżącego. Analizy takiej organy nie przeprowadziły. Jak wyżej zaznaczono z art. 1 w zw. z art. 5 dekretu wynika jednoznacznie, że na własność gminy m.st. Warszawy przeszła jedynie własność gruntów. Na gruntach tych mogły znajdować się "budynki oraz inne przedmioty", które pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Co do "innych przedmiotów" gmina mogła wyznaczyć właścicielowi stosowny termin do ich zabrania, przy czym po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu własność tych przedmiotów przechodziła na gminę (art. 6 ust. 1 zd. drugie dekretu). Z art. 6 ust. 2 dekretu wynika natomiast, że gmina nie była uprawniona do wyznaczenia terminu do zabrania budynków z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadają się do naprawy i powinny ulec rozbiórce. Budynki zniszczone zostały zatem zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania. Budynki niezniszczone, a więc w stanie nienaruszonym lub jedynie uszkodzone w mniejszym lub większym stopniu, nie mogły przejść na własność gminy z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu (por. wyrok SN z 29 X 1999 r., sygn. akt I CKN 108/99). Organy obydwu instancji nie podjęły żadnych działań w celu pozyskania akt od Komisji mającej siedzibę, tak samo jak te organy, w [...]. Nie przeprowadziły w zakresie koniecznym postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 218 § 2 kpa, wskazując na brak akt własnościowych. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby pozyskania tych akt, a priori zakładając, że nie uda się tego dokonać w terminie 7 - dniowym. Podnieść należy, że rozpoznanie wniosku skarżącego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z § 61 rozporządzenia z 17 września 2001 r. wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny dokumentacji pozostającej w zasobach organu, w tym akt własnościowych nieruchomości. Powyższe wiązało się zatem z koniecznością przeprowadzenia ustaleń na podstawie, m.in. dokumentów zawartych w aktach własnościowych, co pozwoliłoby na stwierdzenie, czy przedmiotowy budynek spełnia przesłanki z art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Odnosząc się do stanowiska organów dotyczącego terminu rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia wskazać należy, że wprawdzie zgodnie z art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni, to w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 kpa, jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu i jego przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ. Jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie, stosownie do treści art. 36 kpa, organ winien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (por. wyroki NSA z 13 XII 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/13 i WSA w Poznaniu z 3 IV 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 64/19). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 217 § 2 pkt. 1 kpa w zw. z § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r., art. 218 § 2 kpa, art. 219 kpa, z przyczyn powyżej omówionych, a organ II instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt. 2 sentencji wyroku). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt. 3 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.