I SA/Wa 260/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, posiadających KW nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni 0,78 ha, [...] o powierzchni 1,04 ha, [...] o powierzchni 0,33 ha, [...] o powierzchni 0,04 ha, [...] o powierzchni 0,02 ha, [...] o powierzchni 0,13 ha, [...] o powierzchni 0,04 ha, [...] o powierzchni 0,03 ha, [...] o powierzchni 0,29 ha, [...] o powierzchni 0,05 ha, [...] o powierzchni 0,04 ha, [...] o powierzchni 0,24 ha - utrzymała w mocy tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina W.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wniosła Gmina W.. W odwołaniu Gmina wskazała, że drogi znajdujące się na działkach objętych decyzją komunalizacyjną nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.). W ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji nie dokonał analizy sieci dróg na terenie miejscowości D. i nie ustalił, czy którakolwiek z dróg posiada nadaną kategorię. Odwołująca się zwróciła także uwagę, iż art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) do zadań własnych gminy zalicza sprawy dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, natomiast nie zalicza do zadań własnych gminy spraw dotyczących dróg wewnętrznych. Gmina podniosła także, że powołany w decyzji Wojewody wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, dotyczy innej sytuacji prawnej i faktycznej niż objęta decyzją Wojewody [...], a mianowicie odnosi się do kwestionowania komunalizacji przez przedsiębiorstwo P.. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał komunalizacji nieruchomości opisanej w sentencji decyzji nie z racji tego, że uznał znajdujące się na tej nieruchomości drogi za drogi publiczne, ale z racji tego, że uznał, iż nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podstawą sformułowania takiego stanowiska był art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., dalej: "u.g.w.n."), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym ilekroć w tej ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Organ odwoławczy podkreślił, że przywołując wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, Wojewoda [...] dokonał wykładni pojęcia "należące do", którym to pojęciem posługuje się ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (..). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją. zawartą w art. 6 u.g.w.n. Sąd wyjaśnił, że skoro w myśl wymienionego przepisu terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntem, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. W ocenie Sądu jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. W konsekwencji, w ocenie Komisji, zarzut jakoby powyższe orzeczenie nie znajdowało racji bytu w niniejszej sprawie jest błędny. Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ma bowiem charakter ogólny i dotyczy regulacji ustanowionej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych [Dz. U, Nr 32, poz. 191, dalej: "Przepisy wprowadzające (...)"], a nie wyłącznie sytuacji przedsiębiorstwa P.. Wobec powyższego, w ocenie Komisji, uprawnienie do zarządzania nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie wynikało z ustawy o drogach publicznych ale z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro bowiem w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego w niniejszej sprawie nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostałaby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, to grunty te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, iż widniejący na dzień 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów zapis jakoby władającym gruntem był Zarząd Dróg Publicznych w G. nie został dokonany na podstawie żadnych dokumentów. Z tych też powodów, jak wyjaśniło Starostwo Powiatowe w K. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], wpis ten uległ wykreśleniu. Komisja wskazał, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających - wyrok NSA w Warszawie z 07.04.1999 r., sygn. akt II SA 119/99). Zatem, w ocenie Komisji, organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowe ieruchomości podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt i ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Nie zostały one wyłączone spod komunalizacji na mocy art. 11-12 tej ustawy. Komisja wyjaśniła również, że ustawa - Przepisy wprowadzające (...) nie uzależnia komunalizacji gruntu od okoliczności związania tego gruntu z zadaniami własnymi gminy. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 5 ust. 1 art. pkt. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie; - art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 u.g.w.n. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie; - art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że w niniejszej sprawie organy administracji wskazały tylko, że Skarb Państwa nabył prawo do przedmiotowych nieruchomości na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza wpis w księdze wieczystej [...]. Gmina zaznaczyła, że z treści zapisów systemu teleinformatycznego EKW (Elektroniczne Księgi Wieczyste) udostępnionego na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że księga wieczysta, dla przedmiotowej nieruchomości została założona w dniu [...] października 2008 r. wskutek wniosku złożonego w dniu [...] października 2008 r. W ocenie skarżącej, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wykazała przy tym, że przedmiotowe działki należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Organy obu instancji powołały się jedynie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 u.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał" do terenowego organu administracji państwowej. Skarżąca zauważyła, że przedmiotowa sprawa dotyczyła kwestionowania przez następcę prawnego przedsiębiorstwa państwowego "P." akceptowanej przez gminę decyzji komunalizacyjnej, a przywołany wyżej wyrok nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i jest wiążący jedynie w sprawie, w której zapadł. Zdaniem skarżącej, organy nie ustaliły jednak, kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał tymi gruntami w świetle przepisu art. 6 u.g.w.n. Podniosła ona, iż działki, z wyjątkiem działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] były bowiem drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Gmina wskazała, iż w art. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, według stanu na 27 maja 1990 r., wyróżnione zostały drogi publiczne i drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogami publicznymi były drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich i drogi zakładowe. Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się drogi na terenie gmin i miast, nie zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich, stanowiące uzupełniającą sieć dróg publicznych służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a także pozbawienie tych dróg ich kategorii następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami zakładowymi były drogi stanowiące dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych służące przede wszystkim do ich obsługi, a także place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. Według art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami ogólnodostępnymi nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych były drogi w osiedlach mieszkaniowych i drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie zwane ogólnie drogami wewnętrznymi. W ocenie Gminy, w ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzanych przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie Gminy W.. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżąca podkreśliła, że organy nie wyjaśniły zatem, czy przedmiotowe działki, z wyjątkiem działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Wskazała również, że w świetle art. 1 ust. 2 u.g.w.n. zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Zdaniem skarżącej, zaaprobowanie przez Komisję rozstrzygnięcia Wojewody nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniono bowiem ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, dotyczących poszczególnych działek. Przede wszystkim nie określono ich charakteru prawnego na dzień 27 maja 1990 r., ze wskazaniem z jakiego dokumentu obrazującego stan na ten dzień to wynika. Ponadto, nie rozważono, czy rzeczywiście mogły być one objęte zakresem przedmiotowym ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś fakt ich "należenia" do terenowego organu administracji państwowej wywiedziono wprost z treści art. 6 ust. i tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy ewentualnie o skierowanie sprawy, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze, do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni 0,78 ha, [...] o powierzchni 1,04 ha, [...] o powierzchni 0,33 ha, [...] o powierzchni 0,04 ha, [...] o powierzchni 0,02 ha, [...] o powierzchni 0,13 ha, [...] o powierzchni 0,04 ha, [...] o powierzchni 0,03 ha, [...] o powierzchni 0,29 ha, [...] o powierzchni 0,05 ha, [...] o powierzchni 0,04 ha, [...] o powierzchni 0,24 ha. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zauważyć trzeba, iż decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż decyzja ta stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić czy, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z akt sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ww. ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. nr 13, poz. 87 ), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych gruntach drogi za drogi publiczne, lecz z racji tego, że uznały, że nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste oraz na podstawie art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, iż obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego mienia objętego decyzją komunalizacyjną w dacie 27 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika, iż grunty objęte przedmiotowym postępowaniem nie były zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, iż przedmiotowe grunty, z wyjątkiem działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], stanowiły drogi zakładowe, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych bądź drogi wewnętrzne, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i że tego rodzaju drogi były zarządzane i utrzymywane przez zarządców terenów, a nie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 wynika, iż objęte zaskarżoną decyzją grunty pod drogami znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Zatem, orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów nie można było pominąć kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie czy we wspomnianej dacie sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W konsekwencji, dopiero w oparciu o te ustalenia możliwe było orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do spornych gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie zaś postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. W ponownym postępowaniu organ administracji w sposób wyczerpujący zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i dokona ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).