I SA/Wa 260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...][...] "[...]" w [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją [...] z [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz na podstawie art. 131 ust. 3 w związku z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., aktualnie Dz.U. z 2018, poz.1508, dalej jako ustawa) Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] nakładającą na Fundację [...][...] "[...]" z siedzibą w [...] (dalej jako fundacja) karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą Dom [...] Osób, Rodzin i [...][...] z [...] "[....]" w [...], przy ul. [...][...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r. oraz[...]i [...] kwietnia 2017 r. w ww Domu [...] Osób, Rodzin i [...][...] z [...] "[...]" w [...] (dalej jako Dom), prowadzonym przez fundację – tj. organizację pożytku publicznego, funkcjonującą w oparciu o ustawę z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; ustalono, że całodobowo przebywały w nim [...] osoby dorosłe w różnym wieku, również niepełnosprawne oraz [...] dzieci, z tego jedna osoba leżąca przebywała w szpitalu, [...] osób poruszało się przy pomocy wózka inwalidzkiego (częściowo po amputacji kończyn), [...] osoby miały problem z poruszaniem się, pojedyncze osoby były pampersowane, z niektórymi nie było realnego kontaktu. Były to osoby przewlekle chore, po udarach, ze stwardnieniem rozsianym, padaczką, organicznym zaburzeniem osobowości i zachowania, z zaburzeniami psychicznymi, ze stwierdzoną schizofrenią, chorobami oczu, zaćmą, zespołem otępiennym, uzależnione od narkotyków, z zaświadczeniami lekarskimi o wymogu całodobowej opieki. Ustalono, iż przebywa tam [...] osób niepełnosprawnych, wymagających częściowej lub stałej całodobowej opieki (całodobowej opieki wymagało [...] osób, z czego z [...] nie nawiązano realnego kontaktu). Osoby te były kierowane do Domu z ośrodków pomocy społecznej z całego kraju i ponosiły odpłatność za pobyt z posiadanych świadczeń. W ww Domu nie zatrudniano kadry opiekuńczej i pielęgnacyjnej, mieszkańcy pomagali sobie wzajemnie, jeśli istniała taka potrzeba, codzienną pomoc w ubieraniu się, myciu, kąpaniu zapewniano w ramach samopomocy, wśród mieszkańców była kucharka, osoba posiadająca prawo jazdy, Ustalono, że w budynku nie ma windy ani udogodnień dla osób niepełnosprawnych. Organ podał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Przepis ten ma również zastosowanie do działalności, o której mowa w art. 69 ustawy. Wskazuje on, iż w przypadku prowadzenia przez podmioty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 tj. Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia w ramach działalności statutowej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, stosuje się art. 67 ust. 1-3 i art. 68 ustawy. Wg organu fundacja, która w ramach działalności statutowej prowadzi bądź chce prowadzić placówkę całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi powinna posiadać bądź uzyskać zezwolenie właściwego wojewody. Brak takiego zezwolenia, zgodnie z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy, skutkuje karą pieniężną w wysokości 20.000 zł (jeżeli w placówce przebywa więcej niż 10 takich osób). W skardze na ww. decyzję fundacja (skarżąca) zarzuciła organowi naruszenie art. 10 kpa w związku z art. 7 i 8 kpa poprzez uniemożliwienie zapoznawania się z aktami sprawy w zakresie materiału dowodowego a w konsekwencji uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, 8 kpa, art. 77 § 1 i 107 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwagi na pominięcie jej wniosków dowodowych. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi a skargę minister wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny i stan prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Ustalenia organu zostały szeroko i rzeczowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na konkretne protokoły z kontroli, przesłuchania świadków i dokumentację medyczną personalnie wskazanych podopiecznych Domu. W skardze nie przedstawiono żadnych argumentów negujących ustalenia organu a jedynie postawiono gołosłowny zarzut błędnych ustaleń faktycznych. Zarzuty odnośnie do naruszenia art. 6 kpa, art. 7 kpa, 8 kpa, art. 77 § 1 i 107 kpa nie zostały zatem potwierdzone. Bezzasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji drugo-instancyjnej. W orzecznictwie sądowym jednolite jest stanowisko, że uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, a zatem że w niniejszej sprawie nie zapadłoby rozstrzygniecie o nałożeniu kary pieniężnej. Skarżąca nie wywiodła jednak w żaden sposób, by taka sytuacja miała miejsce (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 października 2018 r. w sprawie I OSK 779/18, LEX nr 2571939). Jeśli chodzi o kwestie merytoryczne to wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie ośrodka całodobowo zapewniającego opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez tego rodzaju placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 ustawy wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda (a następnie minister) nie działa w zakresie uznania administracyjnego. Innymi słowy w przypadku ustalenia, że placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym działa bez zezwolenia wymaganego przez art. 67 ustawy, właściwy wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie kary pieniężnej w określonej w ustawie wysokości. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa: 1) nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł; 2) więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Wskazany przepis ulokowany jest w rozdziale 4 ustawy, zatytułowanym "Nadzór i kontrola". Z kolei art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody: Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia. Z przepisu tego wynika, że domy pomocy społecznej, jeżeli otrzymają na to zezwolenie wojewody mogą prowadzić także fundacje. Podkreślenia wymaga, iż z przywołanego art. 130 ust. 2 ustawy wynika norma, zgodnie z którą 1) każdy, 2) kto prowadzi placówkę, 3) bez zezwolenia, 4) której działalność polega na 5) całodobowej opiece 6) zapewnianej osobom a) niepełnosprawnym, b) przewlekle chorym lub c) osobom w podeszłym wieku 7) podlega karze pieniężnej 8) w wysokości zależnej od liczby osób, które przebywają w tej placówce. W przywołanym przepisie nie chodzi o formalne założenie i prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, lecz o faktyczne prowadzenie takiej działalności. Karze pieniężnej określonej w tym przepisie podlega zatem każdy podmiot, którego faktyczna działalność odpowiada dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy. Nie ma znaczenia jego organizacyjnoprawny status. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że art. 130 ust. 2 ustawy nie jest przepisem kreującym uznanie administracyjne. Przepis ten wprost wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż działalność danego podmiotu mieści się w jego dyspozycji - organ ten ma bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Ustawodawca nie zdecydował się złagodzić tych wymogów np. ze względu na pożyteczność danej działalności czy zaspokajanie przez podmiot istotnych potrzeb społecznych. Zróżnicowanie wysokości kary zależy tylko od liczby osób przebywających w placówce w relewantnym okresie. Tym samym, nawet jeżeli prowadzenie bez zezwolenia działalności, która takiego zezwolenia wymaga, wynikałoby z dokumentów statutowych podmiotu prowadzącego, i nawet gdyby prowadzenie takiej działalności odbywało się ze szlachetnych pobudek, to nie zmienia to faktu, że działalność taka bez wymaganego zezwolenia będzie -nielegalna, a zatem podlegała karze. Surowość regulacji w tym zakresie może podlegać zmianie tylko w drodze działalności ustawodawczej, a nie poprzez wykładnię contra legem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 549/13). Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje zatem okoliczność czy Dom został bądź nie został wpisany do rejestru placówek udzielających tymczasowego schronienia prowadzonego przez wojewodę, gdyż każda placówka tego typu, nawet schronisko, dla przyjmowania osób niezdolnych do samoobsługi, przewlekle chorych wymagających całodobowej opieki wymaga zezwolenia wojewody. Z akt sprawy nie wynika także aby osoby wymagające całodobowej opieki przebywały w ww placówce jedynie doraźnie czy też incydentalnie. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.