I SA/Wa 2610/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. ze skargi J. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z 8 września 2022 r., nr DNI.gn.624.39.2022, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ") stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa postępowanie administracyjne z wniosku J. M. N. (dalej również jako "Skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r., nr [...]. W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 10 sierpnia 1977 r., nr [...], Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przejęciu od J. i S. małżonków N. na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 10,34 ha, położonego we wsiach [...], [...], [...] i [...] (obecnie gm. [...], powiat [...], woj. [...]). Po rozpatrzeniu odwołania J.N., decyzją z 11 października 1977 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. Wnioskiem z 5 maja 2008 r. (data wpływu do organu 7 maja 2008 r.), Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r., nr [...]. Decyzją z 28 maja 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. Decyzją z 16 lipca 2021 r., nr [...], Minister, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/21, WSA w Warszawie uchylił decyzje Ministra z 28 maja 2021 r. oraz 16 lipca 2021 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in. na konieczność uwzględnienia przez organ obecnego brzmienia art. 156 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."). Decyzją z 8 września 2022 r., nr DNI.gn.624.39.2022, Minister stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z której art. 2 ust. 2 – postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ wyjaśnił, że pośród zachowanego materiału dowodowego, który został zgromadzony w toku postępowania, brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru kontrolowanych decyzji z 11 października 1977 r. oraz z 10 sierpnia 1977 r. Okoliczność ta sama w sobie nie pozwala jednak na stwierdzenie, zdaniem organu, że decyzje te nie zostały doręczone. Jak zauważył organ, z rozdzielnika decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. wynika bowiem, że została ona skierowana m.in. do J. N., który sam wskazał, że decyzję tę otrzymał w dniu 19 sierpnia 1977 r., co znajduje potwierdzenie w treści odwołania J. N. z 24 sierpnia 1977 r. od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 10 sierpnia 1977 r. Ponadto organ wskazał na znajdującą się w aktach decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 listopada 1977 r., nr Rp. [...], przyznająca J. N. rentę z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa "od dnia 13 października 1977 r., tj. od daty uprawomocnienia się decyzji". Jak dodał przy tym organ, przyznanie renty w związku z przejęciem nieruchomości na własność Państwa mogło nastąpić jedynie w oparciu o decyzję ostateczną i prawomocną, a więc taką, która m.in. została skutecznie doręczona. Zdaniem organu, doręczenie ostatecznej decyzji Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r. musiało więc nastąpić w dniu 13 października 1977 r., tj. z dniem uprawomocnienia - o którym mowa w wydanej przez ZUS decyzji z 23 listopada 1977 r. Następnie Minister wskazał, że wniosek Skarżącego z 5 maja 2008 r. (sprecyzowany pismem z 14 stycznia 2009 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r., wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 7 maja 2008 r., co wynika z prezentaty wpływu na wniosku) i ten dzień organ uznał za dzień wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe, jak też wskazanie Sądu sformułowane w wyroku z 11 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/21, organ uznał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tych decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł Skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że jego rodzice decyzją Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. zostali w sposób bezprawny pozbawieni ich prywatnej własności. Wskazał na opieszałość Ministra w procedowaniu jego prawy oraz na fakt, że w wyroku z 11 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/21, Sąd podzielił zarzuty Skarżącego skierowane wobec decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. Dlatego obecnie Skarżący nie zgadza się z umorzeniem niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1977 r. i żąda wykonania wspomnianego wyroku WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra, nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe. Na wstępie wyjaśnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13) stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. [zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491)], oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Na powyższą okoliczność związaną ze zmianą stanu prawnego zwrócił również uwagę tutejszy Sąd wydając 11 marca 2022 r. wyrok w sprawie ze skargi Skarżącego (sygn. akt I SA/Wa 1810/21). W wytycznych dla Ministra Sąd jasno bowiem wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną z uwzględnieniem obecnego brzmienia treści art. 156 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 16 sierpnia 2021 r. nr 162021 poz.1491). Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Oznacza to, że zarówno Minister jak i Sąd orzekający obecnie jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku WSA. Należy w tym miejscu raz jeszcze wyraźnie powtórzyć, że w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r., nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Z powyższych względów Minister nie był zobowiązany, a nawet uprawiony, do dalszego procedowania sprawy, jak i do wydania decyzji merytorycznej. Wszak organ utracił kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie oraz wydania w nim decyzji co do istoty. Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza zatem, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanych decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r., nr [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r., nr [...]. Wskazać należy także, że ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych wynika, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. została doręczona J.N. w dniu 19 sierpnia 1977 r., co wynika z treści jego odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 10 sierpnia 1977 r. Natomiast o doręczeniu decyzji Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r., nr [...], świadczy jak słusznie wskazał organ, treść decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 listopada 1977 r., nr Rp. [...], przyznająca od 13 października 1977 r. J. N. rentę z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Powyższe świadczy bowiem o faktycznym wykonaniu decyzji Wicewojewody [...] z 11 października 1977 r., nr [...], skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał rentę J. N. Pojęcie "wykonanie" decyzji należy rozumieć szeroko jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prawidłowy jest wniosek organu w tym zakresie, że przyznanie renty w związku z przejęciem nieruchomości na własność Państwa mogło nastąpić jedynie w oparciu o decyzję ostateczną i prawomocną, a więc taką, która m.in. została skutecznie doręczona, co musiało nastąpić w dniu 13 października 1977 r. Jeżeli więc, od doręczenia (wejścia do obrotu prawnego) kontrolowanych decyzji upłynęło ponad 45 lat, skutkuje to tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r., zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 5 maja 2008 r. (data wpływu podania do organu – 7 maja 2008 r.), czyli ponad 30 lat od doręczenia kontrolowanych decyzji z 1977 r., i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Zasadnie zatem Minister orzekł w przedmiocie umorzenia tego postępowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.