I SA/Wa 2615/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ lub Minister) z [...] października 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...] orzekającą o : 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za niezabudowaną nieruchomość tj. działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha położoną w [...], obręb [...] stanowiącą współwłasność W. K., D. K., L. K. (po 1/3 udziału), dalej "nieruchomość"; 2. przyznaniu go ww w kwotach po [...] zł; 3. zobowiązaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] do wypłaty wyżej ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Przedmiotowa nieruchomość została decyzją Wojewody [...] nr [...] r. z [...] sierpnia 2015 r., znak [...] przeznaczona pod budowę podwyższeń obwałowań i bulwarów [...] w [...] do mostu [...] od stopnia [...] do stopnia [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości zgodnie z księgą wieczystą [...] był J. K., który zmarł [...] września 2008 r. a prawa do spadku po nim nabyli W., D., L. K., każdy po 1/3 części. Decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] orzekł o odszkodowaniu. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r, znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił tę decyzję z powodu braku aktualizacji sporządzonego operatu szacunkowego. Decyzją z [...] marca 2019 r. znak [...] Wojewoda [...] orzekł o odszkodowaniu w kwocie [...] zł którą nakazał wypłacić na rzecz W. K., D. K., L. K. po 1/3 części, przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Wskazało, w dacie w jakiej decyzja realizacyjna stała się ostateczna tj. [...] września 2015 r. Wody Polskie jeszcze nie istniały jak i w okresie w którym ustawa Prawo wodne nie została opublikowania. Dla przedmiotowego postępowania należy stosować przepisy ustawy prawo wodne obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tym bardziej, że należności i zobowiązania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] przejął urząd marszałkowski. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] nie mający samodzielnej osobowości prawnej a będący jedynie jednostką organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Poza tym zarzucono zawyżenie wartości nieruchomości. Rozpoznając sprawę organ II instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepisy ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (D.U. 2019, poz. 933), dalej "specustawa" oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2018, poz. 2204), dalej "ugn". Za przejęte nieruchomości należy się odszkodowanie. W sprawie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto operat sporządzony [...] października 2018r. przez rzeczoznawcę Z. K.. Organ opisał nieruchomość ze wskazanie że brak było na dzień decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. ze zm.) przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem ZR – tereny zieleni nieurządzonej. Zgodnie z decyzją realizacyjną nieruchomość została przeznaczona pod drogę serwisową. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym. Ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny powoduje zwiększenie jej wartości i zgodnie z zasadą korzyści określił wartość nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przyjął że dla wartości znaczenie mają atrybuty z wagami cech: lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, zagospodarowanie, dostępność komunikacyjny. Tak ustalił wysokość odszkodowania na [...] zł, którą to kwotę powiększył o 5% z tytułu wydania nieruchomości w ustawowym terminie. Organ dokonując oceny operatu wskazał, że rzeczoznawca przyjął błędne przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu przejęcia nieruchomości pod inwestycję a w konsekwencji nieprawidłowo dobrał nieruchomości do porównania. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej i takie przeznaczenie powinien rzeczoznawca uwzględnić. Budowa drogi serwisowej odbywała się w ramach rozbudowy wału, na co wskazuje decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. Doszło zatem do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ugn, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty odwołania dotyczące charakterystyki i położenia przedmiotowej nieruchomości organ uznał za niezasadne jako prawidłowo wskazane w operacie. Organ dokonał wykładni przepisów prawa wodnego i na tej podstawie doszedł do wniosku, że organ I instancji prawidłowo wskazał podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli W., D. i L. K.. Zanegowali ustalenia o wadliwości operatu szacunkowego wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości wykonano drogę serwisową a nie żadne urządzenia przeciwpowodziowe (wały). Od wałów działkę odgradza działka nr. ew. [...]. Dlatego zasadnie przyjęto przeznaczenie komunikacyjne przedmiotowej działki. Poza tym operaty zostały sporządzone przez uprawnione podmioty a w decyzji uchylającej nie wskazano jakie konkretnie zarzuty organ kieruje pod ich adresem. Skarżący stwierdzili, że mają prawo do uzyskania odszkodowania a kto je zapłaci "nie jest ich sprawą". Wskazali nadto, że po wywłaszczeniu stracili foremną i możliwą do zagospodarowania nieruchomość na rzecz "okrawków" nie możliwych do racjonalnego wykorzystania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. odrzucony został prawomocnie sprzeciw D. K. i L. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez Z. K.. Z kolei podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji wskazywaną przez organ II instancji był fakt, że opinia została sporządzona z naruszeniem art. 134 ust. 3 i 4 ugn poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym podczas gdy nieruchomość została przeznaczona pod realizację przedsięwzięcia przeciwpowodziowego (budowa wałów). Przepis art. 134 ust. 3 i 4 ugn stanowi, że "wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. (...) Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". W ocenie Sądu organ II instancji w sposób niewadliwy przyjął, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczone pod inwestycję przeciwpowodziową w ramach której akurat na tej działce przeprowadzona została droga serwisowa. Wskazuje na to decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. Takie zatem przeznaczenie powinno być wzięte pod uwagę przy ocenie czy należy zastosować zasadę korzyści. Jak wynika z tej decyzji podstawą materialnoprawną do jej wydania stanowiły przepisy ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (D.U. 2010, poz. 963) a nie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j Dz.U.2020.1363). Przedmiotem realizacji była rozbudowa wału a w ramach tego przedsięwzięcia – budowa dróg serwisowych. Nie było zatem podstaw do przyjęcia jako przeznaczenia nieruchomości przeznaczenia drogowego jako alternatywnego sposobu użytkowania. Nieruchomość w Studium (brak było planu) przeznaczona była pod tereny zieleni nieurządzonej natomiast cel wywłaszczenia nie był celem drogowym. Wadliwe przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych nie mogło być wyeliminowane przez organ II instancji w trybie art. 136 kpa gdyż wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Zwrócić należy uwagę, że sam fakt sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę nie przesądza o jego prawidłowości. Operat, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom sprzeciwu organ II instancji jasno wskazał dlaczego uznał operat za nie mogący stanowić podstawy rozstrzygnięcia (wadliwy dobór nieruchomości do porównania). Przy ustalaniu odszkodowania nie ma na nie wpływu okoliczność związana z rozmiarem pozostałej właścicielowi części nieruchomości ponieważ. odszkodowania odpowiada rynkowej wartości utraconego prawa i nie obejmuje swym zakresem utraconych korzyści. Rzeczoznawca uwzględnił cechę lokalizacja jako mającą wpływ na wartość nieruchomości. Prawidłowo wskazano podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Organ tę kwestię szczegółowo wyjaśnił. Sąd te wywody przyjmuje jako własne bez potrzeby ich powtarzania. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.