I SA/Wa 2626/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił na wniosek J. G. postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], woj. [...]. Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] ww. organ umorzył postępowanie we wskazanym przedmiocie z uwagi na niezłożenie przez żadną ze stron w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec niezłożenia odwołania powyższa decyzja stała się ostateczna. Pismem z [...] listopada 2017 r., sprecyzowanym pismem [...] grudnia 2017 r. J. G. wystąpiła do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] października 2014 r., przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania, uchylenie w całości ww. decyzji, podjęcie postępowania, ewentualnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa). Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] października 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika J. G. do wskazania podstawy prawnej na jakiej opiera wniosek o uchylenie decyzji z [...] października 2014 r. W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z [...] lutego 2014 r. pełnomocnik wskazał jako podstawę prawną art. 154 § 1 kpa. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 postępowanie z wniosku J. G. o uchylenie w całości na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji z [...] października 2014 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niedopuszczalność zażalenia z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia wskazując, że zażalenie zostało nadane w ostatnim dniu terminu w zagranicznej placówce pocztowej, jednak zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa za dzień nadania przesyłki uważa się dzień w którym przesyłka nadana w placówce zagranicznej została przekazana placówce polskiej. Wyrokiem z 2 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2086/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie i wskazał, że przepis art. 57 § 5 pkt 2 kpa został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2019 r. sygn. akt P 1/18. Postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też jako organ/minister) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do zbiegu trybów wznowienia ostatecznej decyzji. W ocenie ministra rozstrzygniecie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ma wpływ na dalsze losy innych postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej samej decyzji, m.in. w przedmiocie zastosowania art. 154 § 1 kpa. Organ podkreślił, że przewidziane w kpa tryby nadzwyczajne oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Każde z tych postępowań opiera się bowiem na innych przesłankach, różne są także skutki ich zakończenia. W ocenie ministra postępowanie wznowieniowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem przewidzianym w art. 154 kpa i w konsekwencji do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji w oparciu o art. 154. Konkludując organ wywiódł, że zawisłe przed Wojewodą [...] postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2014 r. stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy możliwość weryfikacji ww. decyzji w trybie art. 154 kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpienie zagadnienia wstępnego jest obligatoryjną przesłanką zawieszenia postępowania. Pismem z 2 listopada 2020 r. J. G. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 57 § 5 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Wyjaśnić należy, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje kilka różnych trybów postępowania, zmierzających do weryfikacji decyzji ostatecznych. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 kpa) i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 kpa) są odrębnymi instytucjami, opartymi na różnych podstawach. Organy obu instancji zasadnie wskazały, że system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Ponieważ tryby przewidziane w art. 145 i art. 154 kpa mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, nie mogą być one stosowane zamiennie i wzajemnie się wykluczają (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 286/99). Wybór trybu należy do strony, która powinna go dokonać w zależności od przyczyn, z powodu których dąży do wzruszenia decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu w sytuacji gdy strona wskazała zarówno na tryb z art. 145 kpa jak i art. 154 kpa organ zobowiązany był przyznać pierwszeństwo trybowi wznowienia postępowania, albowiem zakres postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter szerszy niż w przypadku art. 154 kpa, jak również wiąże się z dalej idącymi konsekwencjami prawnymi. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji z powodu wystąpienia jednej z okoliczności, wskazanych w przepisie art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, natomiast postępowanie prowadzone w trybie art. 154 kpa ogranicza się do zbadania, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W postępowaniu tym nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w szczególności zaś nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia na nowo stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że postępowanie z art. 154 kpa powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Podniesione w skardze zarzuty nie odnoszą się do niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania art. 57 § 2, 134, 141 § 2 i 144 kpa. Zaskarżone postanowienie dotyczy zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, kwestia terminowości zażalenia nie była przedmiotem oceny organu, stąd też Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do podniesionych zarzutów. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.