I SA/Wa 2634/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów z danymi osobowymi oddala skargę. Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów z danymi osobowymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła J. K.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. J. K. wystąpiła o wydanie wypisu z rejestru gruntów, wypisu z rejestru budynków, wypisu z kartoteki budynków i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że ma interes prawny w dostępie do danych objętych wnioskiem wynikający z § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jako okoliczność faktyczną będącą przesłanką zastosowania powołanego przepisu wnioskodawczyni wskazała możliwość zabudowy przy granicy. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] odmówił wydania wnioskowanych dokumentów podnosząc, że wskazane we wniosku okoliczności świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego strony w uzyskaniu żądanych informacji, a nie interesu prawnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K.. Decyzją z [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 24 ust. 3 i 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i wskazał, że dane z ewidencji gruntów i budynków oraz wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego zawierające dane właścicieli, współużytkowników wieczystych lub władających wydawane są przez starostę na żądanie a) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; b) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; c) operatorów: sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 oraz z 2020 r. poz. 471); systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.) oraz d) innych podmiotów niż wymienione powyżej, które mają interes prawny w tym zakresie. Organ podniósł, że J. K. nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka lub władająca działką nr [...], położoną w [...], przy ul. [...]. Wobec tego konieczne było zbadanie jej interesu prawnego do udostępnienia wypisu z danymi osobowymi. Żądanie udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów zawierających dane osobowe wnioskodawczyni opiera na istnieniu interesu prawnego w dostępie do tych danych. Twierdzi, że interes ten wynika z § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W piśmie dołączonym do wniosku wnioskodawczyni podnosi, że żądane dokumenty są niezbędne w "postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] w celu wykazania niezgodności podziału z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem organu, wnioskodawczyni chce zatem zainicjować postępowanie przed organem administracji publicznej, które spowoduje wyeliminowanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości sąsiedniej. Organ przywołał treść art. 14 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej i podniósł, że przy udostępnianiu zbiorów danych organom administracji stosuje się art. 15 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. W niniejszej sprawie istotne jest, że na podstawie ww. przepisów starosta prowadzący ewidencję gruntów i budynków zapewnia podmiotom realizującym zadania publiczne nieodpłatny dostęp do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jeśli to wynika z ustawowych zadań tych organów. Niewątpliwie postępowanie administracyjne należy to zadań publicznych wykonywanych przez organ administracji. W tej sytuacji, zdaniem organu, powołany we wniosku o udostępnienie danych § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie obliguje do załączania do wniosku, mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej podział, wypisu z rejestru gruntów z danymi osobowymi. W tej sytuacji Wojewoda podzielił ocenę Starosty, że usytuowanie budynku (o którym mowa w § 12 ww. rozporządzenia) podlega ocenie przez właściwe organy np. architektoniczno-budowlane, które posiadają dostęp do bazy ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym brak jest podstaw do wydania żądanych dokumentów zawierających dane o charakterze podmiotowym. Organ wskazał następnie, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Badanie interesu prawnego wnioskodawcy opiera się zatem na sprawdzeniu ww. przesłanek w kontekście przytoczonego przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że skarżąca chce wycofać z obrotu prawnego decyzję zatwierdzającą podział, w wyniku której powstała działka ewidencyjna nr [...], a w konsekwencji uniemożliwić w przyszłości zabudowę tej działki przy granicy z działką przyległą nr [...], której jest właścicielką. Ze wskazanego we wniosku przepisu prawa materialnego w żaden sposób nie wynika obowiązek wydania dla właścicielki działki sąsiedniej, tj. skarżącej, wypisu z rejestru gruntów z danymi osobowymi dla działki nr [...], co zostało wykazane powyżej. Zdaniem organu, skarżąca wykazała zatem jedynie interes faktyczny w dostępie do ww. danych wywodzący się z faktu, że jest właścicielką działki przyległej do działki przedmiotowej, nie zaś interes prawny, wykazanie którego jest niezbędne do uzyskania wypisu z rejestru gruntów zawierającego dane podmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. K. zarzucając jej naruszenie prawa, to jest: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, 3) art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na wadliwym uznaniu, że J. K. będąca współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości działki nr [...] przy ul. [...] w [...] nie jest innym podmiotem, który ma interes prawny w udostępnieniu dokumentów dotyczących bezpośrednio sąsiadującej działki nr [...] przy ul. [...] w [...], to jest wypisu z rejestru gruntów, wypisu z rejestru budynków, wypisu z kartoteki budynków i wyrysu z mapy ewidencyjnej. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że jej interes prawny w dostępie do objętych wnioskiem danych wynika z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z możliwością zabudowy przy granicy. Właściciel nowej działki nr [...] (po podziale - decyzja podziałowa Nr [...] z [...] lipca 2009 r.) uzyskał, zdaniem skarżącej, bezprawny przywilej zabudowy tej działki w sposób, o którym mowa jest aktualnie w § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że żądane dokumenty są jej niezbędne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz unieważnienie decyzji podziałowej w celu wykazania niezgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2003 r.; Dz. U. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z 2003 r., § 39), jak i przesłanką bezpośrednią ległą u podstaw decyzji podziałowej, że działka nr [...] była rzekomo zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi, gdy w rzeczywistości na działce tej znajdował się i nadal znajduje tylko jeden budynek mieszkalny. Skarżąca przyznała, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia prawidłowość usytuowania budynku. Starosta bierze jednak pod uwagę stan faktyczny (po podziale) i tym samym zbadanie kwestii podziałowych nie leży w zasięgu jego kompetencji. Natomiast w zbadaniu decyzji podziałowej ma niewątpliwie interes prawny skarżąca. W celu dowiedzenia wadliwości decyzji podziałowej potrzebne są skarżącej, między innymi, dokumenty wskazane we wniosku z [...] stycznia 2020 r. Końcowo skarżąca podniosła, że kwestię istnienia po jej stronie interesu prawnego precyzyjnie wyjaśniła w dołączonej do odwołania skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 911/19. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 24 ust. 3 i 5 ustawy 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 17 maja 1989 r.". W myśl art. 24 ust. 3 ustawy, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej, 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające także dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 oraz z 2020 r. poz. 471), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Z powołanych regulacji wynika, że ze skutecznym żądaniem wydania wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego może wystąpić właściciel gruntu, podmiot władający gruntem lub inny podmiot, który ma interes prawny w tym zakresie. Pojęcie interesu prawnego użyte w art. 24 ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. Nie zawiera też legalnej definicji tego pojęcia ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwana "k.p.a." Tym niemniej tak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, słusznie przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot może wywodzić swoje uprawnienia i obowiązki. Oznacza to, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego cechą jest także realność (aktualność). Nie może być on zatem udowodniony zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1038/07, Lex nr 495962). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], która przylega do działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Bezsporne również pozostaje, że wniosek skarżącej o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dotyczył tej ostatniej działki, której skarżąca nie jest właścicielem. Interes prawny w dostępie do danych objętych wnioskiem skarżąca wywodzi z § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jako okoliczność faktyczną będącą przesłanką zastosowania powołanego przepisu wnioskodawczyni wskazuje możliwość zabudowy przy granicy. Podnosi, że właściciel powstałej po podziale działki nr [...] uzyskał przywilej zabudowy tej działki w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. Żądane dokumenty są jej zatem niezbędne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla działki nr [...] w celu wykazania niezgodności decyzji o podziale nieruchomości, w wyniku którego powstała ta działka, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że skarżąca jest zainteresowana pozyskaniem informacji z ewidencji gruntów i budynków aby posłużyć się nimi w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym, które spowoduje wycofanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej jako sprzecznej z prawem. Fakt ten jednak, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nie świadczy, że skarżąca ma interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Jak trafnie podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych uzyskanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w oparciu o powołany przepis uzależnione jest od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, uzasadniającego ich wydanie. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego, zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 734/09, Lex nr 595503). Tymczasem powoływany przez skarżącą przepis prawa materialnego, to jest § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie świadczy, że skarżąca może skutecznie domagać się żądanych informacji. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy, na podstawie obowiązujących przepisów starosta prowadzący ewidencję gruntów i budynków zapewnia podmiotom realizującym zadania publiczne nieodpłatny dostęp do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jeśli to wynika z ustawowych zadań tych organów. Do zadań publicznych wykonywanych przez organ administracji należy zaś niewątpliwie prowadzenie postępowań administracyjnych. Tym samym powoływany przez skarżącą jako źródło jej interesu prawnego w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego (§ 12 ust. 5 ww. rozporządzenia), nie zobowiązuje do załączenia do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie eliminacji z obrotu prawnego decyzji podziałowej wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego z danymi osobowymi. Podzielić zatem trzeba ocenę organów, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, interesu prawnego, wykazanie którego jest niezbędne do uzyskania wypisu z rejestru gruntów zawierającego dane podmiotowe. Skarżąca wykazała jedynie interes faktyczny w dostępie do wskazanych danych. Jej interes nie może więc być traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania pełnego wypisu z rejestru gruntów i wypisu z rejestru budynków, które odnoszą się do danych osobowych właścicieli działki sąsiedniej, co do której skarżąca nie posiada tytułu prawnego. W związku z powyższym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 ust. 3 pkt 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).