I SA/Wa 2643/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2025 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2643/23 wydanego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 listopada 2023 r. nr DNI.gn.625.59.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2643/23; 2. oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], decyzją z 17 listopada 2023 r. nr DNI.gn.625.59.2022 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. nr WS-III.7515.2.26.2016.RW. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 5 października 1956 r. nr PZR.19-lld/15/1/56, przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...] o ogólnej powierzchni 933 ha, w tym nieruchomość stanowiącą własność [...] (część b punktu 3 orzeczenia). Podkreślono, że Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku [...], decyzją z 13 października 2017 r. stwierdził nieważność powyższego orzeczenia z 5 października 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność [...]. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że wskazanie w orzeczeniu z 5 października 1956 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznacza nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia. Wskazał także, że kwestionowane orzeczenie było niewykonalne z uwagi na ww. nieokreślenie przedmiotu przejęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł prokurator Prokuratury Okręgowej w [...]. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2024r. skarga została oddalona. Skarżący Prokurator wniósł skargę kasacyjną. W toku postępowania międzyinstancyjnego okazało się, że tuż przed wydaniem wyroku, 14 lutego 2024r. zmarła [...] na dowód czego został przedstawiony akt zgonu. Następnie Sąd uzyskał akt poświadczenia dziedziczenia z którego wynika, że jej spadkobiercami są syn [...] i [...] (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lutego 2024 r. nr [...] sporządzony przez notariusza [...]). Osoby te nie brały udziału w sprawie. Zgodnie z art.179 a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in. gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową od której zależy możliwość dalszego prowadzenia postępowania z udziałem konkretnego podmiotu. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z momentem jej śmierci, co wynika z art. 8 § 1 ustawy z 20 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (2022.1360 t.j.). Skierowanie rozstrzygnięcia do osoby zmarłej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia czy Sąd miał wiedzę o tym czy dana osoba żyje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji orzeczenia (uchylił wyrok). W związku z tym Sąd przystąpił do ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przy czym Sąd w niniejszym uzasadnieniu nie przywołuje szczegółowych ustaleń organu ani skargi z uwagi, że zostały one szczegółowo wskazane w poprzednim wyroku i z oczywistych wzglądów ich treść nie ulegała zmianie. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 listopada 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2017 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność [...] (część b pkt 3 orzeczenia). Podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1956 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa. Skarżący prokurator twierdzi, że taką wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa obarczona była decyzja Wojewody z 13 października 2017 r. Analizując legalność zaskarżonej decyzji, należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, a także - ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie - kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa (por. T. Kiełkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Lex, art. 156, teza III.4.). Na tle powyższego należy również zwrócić uwagę na szczególny przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2023 r., którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. o stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa, orzeczenia z 5 października 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. "Piętrowość" przedmiotu sprawy nakazuje zaakcentować, że chociaż w obu decyzjach - tej z 2017 r. oraz tej z 2023 r. - kluczowe znaczenie miała ta sama podstawa nieważności, tj. rażące naruszenie prawa, to jednak przedmiot rozstrzygnięcia nie był tożsamy. Orzekając w 2017 r. Wojewoda oceniał, czy orzeczenie z 1956 r. obarczone było przedmiotową wadą, natomiast orzekając w 2023 r. Minister mógł ocenić tylko, czy decyzja z 2017 r. obarczona była wadami powodującymi nieważność, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, którą to wadę podnosił prokurator w sprzeciwie inicjującym postępowanie nieważnościowe. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 2017r. byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby organ dopatrzył się w tej decyzji wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, w szczególności gdyby uznał, że stosując art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa Wojewoda rażąco naruszył prawo. W tym miejscu dostrzec trzeba specyfikę kluczowej dla sprawy przyczyny stwierdzenia nieważności, tj. rażącego naruszenia prawa. Dotyczy ona mianowicie wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. Rozstrzygając kwestię stwierdzenia nieważności decyzji należy mieć szczególnie na uwadze, że tryb nadzwyczajny ma charakter wyjątkowy - ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa - i nie może służyć do ponownego badania merytorycznego sprawy w pełnym zakresie. Z uwagi na powyższe, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., II OSK 1176/20, zgodnie z którym "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej". Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Ministra, zgodnie z którym decyzja z 13 października 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. W ocenie Sądu, takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2017 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżącego, która stanowi w istocie tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2017 r. przez pryzmat przesłanek nieważności. Jak wynika z treści decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. organ ten, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa, stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], stanowiących - w dacie przejęcia - własność [...]. Wojewoda dopatrzył się rażącego naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany oraz art. 44 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, z których wynikała konieczność należytego ustalenia stanu sprawy oraz dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę). Wojewoda dostrzegł wadliwość orzeczenia z 1956 r. polegającą na tym, że określało ono tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, nieokreślenie zaś przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, rażąco naruszyło art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Wskazał także, że kwestionowane orzeczenie było niewykonalne z uwagi na nieokreślenie przedmiotu przejęcia. Dalej idąc, Wojewoda przypisał temu naruszeniu charakter rażący. Opisana wadliwość osnowy miała dla orzeczenia z 1956 r. istotne znaczenie, bowiem przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Minister oceniając decyzję Wojewody z 13 października 2017 r. nie tylko nie dopatrzył się naruszenia prawa, ale w istocie podzielił wyrażone wówczas stanowisko i podkreślił, że w kwestii tego, czy brak określenia przedmiotu przejęcia (wadliwość osnowy) rażąco narusza prawo wypowiadały się sądy administracyjne w analogicznych stanach faktycznych, także w dacie wydania decyzji z 13 października 2017 r. kwestia ta była przesądzona. Także w później wydanym po decyzji z 2017 r. wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., I OSK 2762/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rpa, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, że wykonywały go organy Państwa, które nie respektowały nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które były zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa (wyrok NSA z: 29.11.1999 r. IV SA 1632/97; 24.3.2010 r. I OSK 775/09). (...) Wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa". Wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołuje się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych także sprzed wydania decyzji Wojewody z 13 października 2017 r., z którego wynika dla rozpoznawanej sprawy to, że decyzja ta była prawidłowa, a co za tym idzie nie można jej postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W wyroku z dnia 12 maja 2016 r., I OSK 3210/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Wprawdzie przepisy wymienionego dekretu [z dnia 27 lipca 1949 r.] nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem stanowiącym, iż decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. W doktrynie wskazuje się, że rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408).". W powołanym wyroku NSA wskazał także, że w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji uznano, że "wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., IV SA 835/01, z 17 marca 2003r., IV SA 1771/02; Ł. Bielecki, Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski, cz. II, Rejent, rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67).". W ocenie Sądu stwierdzone w decyzji Wojewody z 13 października 2017 r. naruszenie mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 5 kpa, a przy tym wykazano, że naruszenie to miało charakter rażący. Sąd dostrzega przy tym, że nawet odmienna ocena co do charakteru naruszenia nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności, ponieważ tego rodzaju naruszenie, które wynikałoby czy to z błędnej wykładni nieostrego pojęcia "rażącego naruszenia prawa", czy też z błędnego zastosowania normy zawierającej to pojęcie, trudno byłoby uznać za "rażący" rodzaj naruszenia, w podanym wcześniej rozumieniu. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zastąpienie wcześniejszej wykładni przepisu prawa interpretacją tego przepisu pochodzącą z lat późniejszych stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego nieruchomościami i stabilności stosunków własnościowych. Zmiana wykładni, czy też odmienna wykładnia przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wiele lat później nieważności decyzji. Zmiana interpretacji przepisu nie może prowadzić do nieważności lub bezskuteczności czynności prawnych dokonanych w czasie, gdy obowiązywało inne rozumienie przepisu, a czynność zdziałana została z jego poszanowaniem. Podstawą do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa czy wydania decyzji bez podstawy prawnej nie może również stanowić zmiana przepisu prawa lub jego rozumienia. Podsumowując, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Minister prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody z 13 października 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Organ dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego i prawidłowo zastosował odpowiednią normę. Sąd nie stwierdził również, by w tym postępowaniu dopuszczono się naruszeń przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty skargi okazały się niezasadne. Z powyższych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku (pkt.2).