II OSK 2068/18

Dnia 22 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 82/18 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 82/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. L. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107, k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym: - nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych przez skarżącego, wskazujących na ugruntowaną linię orzeczniczą w zakresie nie uznawania elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego w czasie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; - uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, oraz wadliwe zaakceptowanie w rozpoznanej sprawie ustaleń organów obu instancji polegających na przyjęciu, że w czasie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego brak było jasnej linii orzeczniczej dotyczącej nieuznawania elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego, w sytuacji gdy na dzień wydania decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak [...] ugruntowane było stanowisko sądów administracyjnych, w przedmiocie nie zaliczenia elektrowni wiatrowych do zamkniętego katalogu inwestycji celu publicznego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1985 r., Nr 22, poz. 94), polegające na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania ww. decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi wyrok decyzjami i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Ponadto wniósł o wyznaczenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mają charakter materialnoprawny, bowiem tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnił, że pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w jej art. 2 pkt 5, zaś w art. 6 tej ustawy wskazano enumeratywny katalog działań, które mogą zostać uznane za cele publiczne. Podniósł, że elektrowni wiatrowej nie sposób zakwalifikować jako inwestycji należącej do któregokolwiek z celów wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że brak jest przepisów szczególnych, które przesądzałyby o takim statusie elektrowni wiatrowej, gdyż dla uznania jej za taką inwestycję musiałaby być niezbędna dla korzystania z sieci przesyłowych. Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. wskazał, że na etapie postępowania przed organami administracyjnymi nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych przez skarżącego, które to, w jego ocenie, prezentują ugruntowaną linię orzeczniczą w zakresie nieuznawania elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego w czasie wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] września 2009 r. Nadto, jego zdaniem uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowanie sądowoadministracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w dacie podejmowania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] istniał spór co do interpretacji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Nie można uznać jako zasadnego zarzutu skargi kasacyjnej, że w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] nie istniał już spór, co do kwalifikacji elektrowni wiatrowych, albowiem kwestia ta została rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07. Wydanie powyższego wyroku nie przesądzało o automatycznym i natychmiastowym przyjęciu wykładni przepisów art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, zgodnie z którą elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego. Kształtowanie się linii orzeczniczej jest procesem, a o zmianie dotychczasowej wykładni nie świadczy wydanie jednego orzeczenia (które nie miało charakteru uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego). Wyrok ten rozpoczął kształtowanie się nowej linii orzeczniczej, zgodnie z którą elektrownie wiatrowe nie są uznawane za inwestycje celu publicznego. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2728/16, w którym przyjęto, że decyzja z dnia 11 lipca 2011 r. (a więc wydana dwa lata później niż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...]) uznająca elektrownię wiatrową za inwestycje celu publicznego nie jest obarczona wadą nieważności z uwagi na istniejące w dacie jej wydawania rozbieżności interpretacyjne przepisów art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości. Nie ma tutaj znaczenia, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych co do tego, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego jest jednolite. Istotne jest bowiem, że w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyrazu w wydanej decyzji, nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. np.: wyroki NSA z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1436/10 czy z dnia 2 czerwca 2015 r. II OSK 2669/13). W konsekwencji przesądza to o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.