I SA/Wa 2646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] miasta [...], będącej we władaniu Zespołu Szkół Rolniczych im. [...] w [...] przy ulicy [...]. 2. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] (dalej powoływana jako: "skarżąca spółdzielnia") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. We wniosku wskazała, że sporna nieruchomość znajdowała się w jej użytkowaniu wieczystym co powoduje, że nie mogło być stwierdzone nabycie własności tego mienia z mocy prawa przez Powiat [...]. 3. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ nadzoru zwrócił uwagę, iż skarżąca spółdzielnia posiada tytuł użytkownika wieczystego, ale w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również przedstawionych przez wnioskodawcę nie wynika, aby użytkowaniem wieczystym objęta była działka ewidencyjna nr [...], będąca przedmiotem kwestionowanej decyzji. 4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółdzielni, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., podkreślając ponownie, że brak jest dokumentu potwierdzającego istnienie praw majątkowych Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. 5. Na powyższą decyzję skarżąca spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, iż organy administracyjne nie do końca wyjaśniły stan faktyczny i prawny w sprawie, który umożliwiłby stwierdzenie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...]. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa nie wyjaśnił, czy po udzieleniu przez Ministra Gospodarki Komunalnej w 1957 r. zgody na przekazanie tej nieruchomości w zarząd i użytkowanie Powiatowemu Związkowi Gminnych Spółdzielni "[...]" w [...] nastąpiło przekazanie jej Związkowi, czy jego następcy prawnemu w formie protokołu zdawczo - odbiorczego, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.) i na który powołano się w decyzji z dnia 16 czerwca 1957 r. Sąd wskazał także, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca spółdzielnia nabyła, na mocy art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.), a w późniejszej wersji tej ustawy na mocy art. 40, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, w szczególności, czy Spółdzielnia została ujawniona w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty ww. gruntu, bądź został złożony stosowny dokument w prowadzonym dla nieruchomości zbiorze dokumentów. Sąd zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do wyjaśnienia, czy skarżąca spółdzielnia została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty i czy tytuł ten istniał w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również do zbadania kwestii istnienia protokołu zdawczo - odbiorczego, wydanego na podstawie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, o którym mowa w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...], mający istotne znaczenie w wyjaśnieniu aspektu władania sporną nieruchomością przez Skarżącą. 6. Minister Skarbu Państwa po zbadaniu całości okoliczności sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...]. 7. Od powyższej decyzji skarżąca spółdzielnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 8. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż uchyla decyzję z innych przyczyn niż wskazane przez odwołującą się Spółdzielnię. Zwrócił w szczególności uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do wyjaśnienia, czy skarżąca spółdzielnia została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty i czy tytuł ten istniał w dniu 1 stycznia 1999 r. Powyższa analiza winna być dokonana w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. 9. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Organ wskazał, że ponowne ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spowodowały konieczność stwierdzenia, że skarżąca spółdzielnia nie posiada interesu prawnego do występowania w nim w charakterze strony, bowiem brak jest dokumentów potwierdzających jej prawo do spornej nieruchomości. Negatywny wynik tych ustaleń stanowi, zdaniem organu, podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą. 10. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca spółdzielnia nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem, podnosząc ponownie dotychczasowe argumenty. Odwołująca się zwróciła również uwagę, że brak jednego dokumentu, tj. protokołu, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie może przesądzać o braku prawa własności Spółdzielni do spornej nieruchomości. 11. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania nadzorczego. Organ ponownie podkreślił, iż kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu było ustalenie następstwa prawnego skarżącej spółdzielni po Powiatowym Związku Gminnym "[...]" w [...] oraz uzyskanie treści protokołu, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister Skarbu Państwa zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji na temat treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla spornej nieruchomości. Starosta [...] w piśmie z dnia 29 października 2013 r. wyjaśnił, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą spółdzielnię. Ponadto Minister ustalił, iż księga wieczysta dla ww. nieruchomości została założona dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. W dziale II tej księgi jako właściciela wpisano Powiat [...]. Minister wskazał, iż dokumenty i oświadczenia złożone przez Starostę [...] posiadają charakter dokumentów urzędowych, sporządzonych w formie przewidzianej prawem, których wiarygodność w żaden formalny sposób nie została zakwestionowana, a stwierdzenia w nich zawarte obalone w wyniku działań uprawnionych do tego podmiotów. Reasumując, Minister Skarbu Państwa w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] nie posiada interesu prawnego. 12. Na powyższą decyzję skarżąca spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi mylne rozpoznanie sprawy, stronniczą i niejednoznaczną interpretację dokumentów przedkładanych w sprawie, pomijanie faktu bezprawnego działania organów w sprawie łączenia, podziału i zmiany nr działek wbrew zapisom prawa o kartografii, rozpoznanie na korzyść organu samorządowego niejasności w sprawie, pomimo że fakty wskazują, iż dokumenty w sprawie winny być sporządzone i znajdować się w dyspozycji samorządu powiatowego. Odwołujący przedkłada dokumenty wydane przez Starostwo Powiatowe w [...] z lat dotyczących wydawanej decyzji, podczas gdy strona przeciwna twierdzi, że dokumenty takie nie istnieją. W skardze wskazano, w szczególności, że na podstawie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z sierpnia 1957 r. nr [...], Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni w [...], a następnie Gminna Spółdzielnia [...] w [...], jako następca prawny, w oparciu o obowiązujące przepisy, otrzymał w zarząd i użytkowanie nieruchomości opisane w w/w decyzji i oznaczonych w załączniku graficznym do decyzji jako działki nr [...],[...],[...] położone w [...] przy ul. [...]. W konsekwencji na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w oparciu o art. 40 i art. 41 przywołanej ustawy przywołując § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 stycznia 1962 r. wydanego na mocy w/w ustawy Spółdzielnia dowodzi, że nabyła prawo wieczystego użytkowania gruntu i własność budynków. 13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga nie jest zasadna. Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że Minister, wydając zaskarżona decyzję, był związany, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm.; dalej jako: "Ppsa") oceną prawną zawartą w przywołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 637/13. W wyroku tym organ został w szczególności zobowiązany do wyjaśnienia, czy skarżąca spółdzielnia została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty i czy tytuł ten istniał w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również do zbadania kwestii istnienia protokołu zdawczo-odbiorczego. Organ nadzorczy ustalił, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą spółdzielnię. 2. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 Kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, organ nadzoru odmawia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61a Kpa. 3. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżąca spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu własności nieruchomości przez powiat, w którym to postępowaniu nie brała udziału. Postępowanie powiatyzacyjne prowadzone było na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stroną tego postępowania jest wyłącznie powiat. Inna osoba ma przymiot strony, gdy wykaże, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia, który stałby na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie tego przepisu. Decydujący jest stan prawny na dzień 1 stycznia 1999 r. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że podnoszone przez skarżącą spółdzielnie subiektywne przekonanie, że jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest ona stroną uprawnioną, aby wystąpić o stwierdzenie nieważności. 4. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe skarżąca spółdzielnia nie wykazała, że jest użytkownikiem wieczystym, co w sposób jednoznaczny potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Nie toczy się również postępowanie, z którego wynikałaby uzasadniona ekspektatywa potwierdzenia nabycia tego prawa. Okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości i poniesienia nakładów na nieruchomość nie mają znaczenia dla oceny, czy w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stronie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, czy też nie. Reasumując powyższe należało uznać, że organ zasadnie przyjął, iż po stronie skarżącej spółki brak interesu prawnego i w konsekwencji umorzył postępowania odwoławcze. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił.