I SA/Wa 2646/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. B., J. B., M. B. i A. K. [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii solidarnie na rzecz T. B., J. B., M. B. i A. K [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2646/19 U Z A S A D N I E N I E Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie z wniosku T. B., J. B., A. K. (primo voto M.), P. B. i M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w L. z [...] maja 1955 r. nr [...] o uznaniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], za mienie opuszczone w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Terenowy Oddział Likwidacyjny w L. orzeczeniem z [...] maja 1955 r. orzekł o uznaniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] za mienie opuszczone w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o mieniu opuszczonym i poniemieckim. T. B., J. B., A. M. (obecnie A. K. primo voto M.), P. B. i M. B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1955 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OW 218/12 wskazał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji do czasu dostarczenia odpisu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po D. F. oraz M. F. Po zawieszeniu postępowania organ otrzymał z Sądu Rejonowego dla L. - [...] w L. odpis prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla m. L. z dnia [...] marca 1960 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że Skarb Państwa na podstawie przedawnienia/zasiedzenia jest właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. [...] m², KW nr [...] (rep. hip. nr [...]), wraz z kopiami akt sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. podjął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 kpa jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy przedmiot, o którym rozstrzyga kontrolowana decyzja, tj. w przedmiotowej sprawie ustalenie, że mienie stanowi majątek opuszczony w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r., nr 13, poz. 87, ze zm.) był uprzednio przedmiotem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. W takim bowiem przypadku, prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który wydał to orzeczenie, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 k.p.c.). Organ nadzoru zaznaczył, że przy piśmie z [...] lipca 2019 r. sygn. akt [...] nadesłano wraz z odpisem prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla m. L. z dnia [...] marca 1960 r. sygn. akt [...], odpis akt sprawy zakończonej ww. postanowieniem z [...] marca 1960 r. Z ww. akt sądowych wynika, że Sąd rozstrzygając o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], o pow. [...] m², KW nr [...] (rep. hip. nr [...]), w drodze przemilczenia/zasiedzenia przesądził równocześnie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Ustalenie przez Sąd, że nieruchomość stanowiła majątek opuszczony przesądzała o jej przejściu na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 34 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. W konsekwencji, w wyniku wydania ww. postanowienia z [...] marca 1960 r. brak jest możliwości podważenia przez organ ustaleń Sądu ww. zakresie i dokonania ustaleń innych niż dokonał Sąd w postępowaniu zakończonym ww. postanowieniem. Minister wskazał, że w kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji z [...] maja 1955 r. Terenowy Oddział Likwidacyjny w L. również rozstrzygnął, że nieruchomość położona w L. przy ul. [...] stanowiła majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Organ nadzoru podkreślił, że ww. orzeczenie sądu miało charakter dalej idący, gdyż nie tylko przesądza o tym, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie opuszczone, lecz także zawiera wiążącą ocenę prawną, że doszło do nabycia przez Skarb Państwa z dniem 31 grudnia 1955 r. całości ww. nieruchomości w drodze przemilczenia (zasiedzenia). Tym samym przedmiot ww. orzeczenia sądu powszechnego konsumuje przedmiot decyzji z [...] maja 1955 r., którą jedynie rozstrzygnięto o uznaniu nieruchomości przy ul. [...] za mienie opuszczone według stanu na dzień jej wydania ([...] maja 1955 r.). Minister wskazał ponadto, że Sąd Powiatowy dla m. L. dokonując oceny nie opierał się na decyzji organu likwidacyjnego z [...] maja 1955 r., lecz dokonał ustaleń i sformułował ocenę prawną samodzielnie. Z ówczesnych przepisów nie wynikało, aby decyzja organu administracji w jakikolwiek sposób wiązała sąd przy orzekaniu o przejściu mienia opuszczonego na własność Skarbu Państwa w trybie art. 34 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r.  Skoro zatem w prawomocnym postanowieniu Sądu Powiatowego dla m. L. z [...] marca 1960 r. przesądzono, że przedmiotowa nieruchomość położona w L., przy ul. [...] stanowiła majątek opuszczony od zakończenia wojny aż do dnia 31 grudnia 1955 r. (co stanowiło warunek sine qua non stwierdzenia nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze przemilczenia), to brak jest możliwości podważania przez organ administracji oceny prawnej Sądu w tym zakresie, w tym również brak jest możliwości wzruszenia decyzji z [...] maja 1955 r. Stwierdzenie wadliwości tej decyzji oznaczałoby bowiem niedopuszczalną ingerencję przez organ w sferę zastrzeżoną dla sądów powszechnych. Organ nie może dokonywać odmiennych ustaleń i kwestionować oceny prawnej sądu powszechnego zawartej w prawomocnym orzeczeniu sądu, zwłaszcza w kwestiach kluczowych dla sprawy, tj. w rozważanym przypadku - kwestii uznania nieruchomości za mienie opuszczone. Bezprzedmiotowość postępowania jest zatem konsekwencją tego, że organ jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (art. 365 § 1 k.p.c.). W tej sytuacji Minister uznał prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1955 r. za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. T. B., J. B., P. B., M. B. i A. K. (p.v. M.) wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez Sąd Rejonowy w L. w dniu [...] marca 1960 r. postanowienia o przejściu na własność Skarbu Państwa w drodze przemilczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Finansów, Inwestycji i Rozwoju oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Minister błędnie przyjął, że wydanie przez Sąd Rejonowy w L. postanowienia o przejściu w drodze przemilczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości uznanej uprzednio za majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. wyklucza procedowanie nad ważnością decyzji administracyjnej o uznaniu tej nieruchomości za majątek opuszczony. Wyłącznym celem postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w L. było stwierdzenie nabycia (przejścia) prawa własności nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie musi mieć zaś na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji nieważnej i tym samym de facto rozstrzyganie o prawie własności nieruchomości. Różnicę te widać w razie zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa pozostawia ją w obrocie prawnym (niezgodność decyzji z prawem ma tylko znaczenie dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym). Skarżący zaznaczyli ponadto, że nawet przesłankowe ustalenie w toku postępowania cywilnego, że nieruchomość stanowiła majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 dekretu nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z powagi rzeczy osądzonej postanowieniem Sądu Rejonowego w L. nie korzysta bowiem ustalenie, że nieruchomość stanowi majątek opuszczony, ale korzysta wyłącznie stwierdzenie, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy nie stało się ono obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że nie jest ona zainteresowana jego kontynuacją i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest przy tym uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Rozróżnia się natomiast w oczywisty sposób bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się bowiem z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast.) Bezzasadność żądania strony musi w konsekwencji prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, przy czym będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). W konsekwencji podkreślić należy, że akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Podobnie w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, stwierdzono, że: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". Zaś w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony". Dalej w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1992 ONSA 1992, nr 1, poz. 17 stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913 stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd orzekający zauważa, że fakt wydania przez Sąd Powiatowy dla miasta L. postanowienia z [...] marca 1960r. stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył własność będącej przedmiotem sporu nieruchomości w drodze " przedawnienia/ zasiedzenia" oraz związania organów administracji oraz wszystkich innych podmiotów tym orzeczeniem na podstawie art. 365 k.p.c., nie czyni bezprzedmiotowym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w L. z [...] maja 1955 r. o uznaniu tej nieruchomości za mienie opuszczone w rozumieniu przepisów dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpozna wniosek mając na uwadze wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w treści art. 156 k.p.c. jak również uwzględni okoliczność, że postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta L. z [...] marca 1960 r. nie czyni zainicjowanego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie jego bezzasadność w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.