I SA/Wa 266/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej K. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy [...] i [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] ,[...], [...] i [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność T. M. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 1962 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. M., orzekła o utrzymaniu w mocy ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia i zmianie tego orzeczenia w części dotyczącej wysokości przyznanego odszkodowania. A. K. i K. K., reprezentowane przez r. pr. W. B., pismem z dnia 24 kwietnia 2003 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1961 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1961 r. w części wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz stwierdził nieważność powyższych decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie tej części nieruchomości. Prezydent Miasta G. pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] – punkt pierwszy decyzji w całości oraz punkt drugi w części stwierdzającej nieważność zaskarżonych decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w szczególności poprzez przyjęcie błędnej interpretacji art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Prezydent zarzucił również, że organ zaniechał oznaczenia unieważnianych przez siebie decyzji nie podając ich sygnatur, w uzasadnieniu nie wskazał numerów geodezyjnych działki, co do której unieważnił wywłaszczenie, operując jedynie powierzchniami nieruchomości oraz błędnie przyjął, że w odniesieniu do nieruchomości, która oznaczona jest jako tory kolejowe nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej w zakresie wskazanym przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wystąpił Prezydent Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. Minister zwrócił uwagę, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. skierowana do W. Z., jednej ze stron postępowania, wróciła z adnotacją, że adresat zmarł. W dniu 31 stycznia 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęło nadesłane przez I. Z. postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny z dnia [...] kwietnia 2004 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym W. Z. Organ odwoławczy zaznaczył, że z art. 28 Kpa wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie do nieruchomości przysługują prawa rzeczowe. Minister podniósł, że W. Z. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z ww. postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny W. Z. zmarł w dniu [...] stycznia 2004 r., zatem nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., jak i decyzją tegoż Ministra z dnia [...] lutego 2004 r., gdyż z chwilą śmierci utracił zdolność prawną. Tym samym obie decyzje podjęte przez Ministra Infrastruktury skierowane zostały do osoby zmarłej. Organ odwoławczy dodał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Jest jednak oczywiste, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych ocenia się według prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia a z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Zdaniem Ministra skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Reasumując Minister stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym ponownie rozpatrując sprawę należało uchylić decyzję z dnia [...] października 2010 r. i orzec reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec powyższego wniosek A. K. i K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1961 r. podlega ponownie rozpatrzeniu przez właściwego Ministra. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K., reprezentowana przez r. pr. W. B. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła przede wszystkim, że skierowana została do pełnomocnika prawnego A. K., mimo że A. K. zmarła w dniu [...] października 2010 r. Okoliczność, iż decyzja nadzorcza organu skierowana została do osoby zmarłej powoduje, iż decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Skarżąca dodała, że Minister dokonał błędnego założenia, że W. Z. był stroną prowadzonego postępowania nieważnościowego, zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1961 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. w odniesieniu do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja nadzorcza z dnia [...] lutego 2004 r. zawiera trzy odrębne rozstrzygnięcia, określające trzy różne, odrębne przedmioty postępowania w ramach jednej sprawy dotyczącej oceny postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego zakończonego obu wskazanymi powyżej decyzjami. Skarżący zaznaczył, że W. Z. (jako właścicielowi działek nr [...] i [...] stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości) przysługiwało prawo własności do części wywłaszczonej nieruchomości, to okoliczność ta uzasadniała jego interes prawny wyłącznie do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w części odnoszącej się do oceny prawidłowości wywłaszczenia nieruchomości, której części był on właścicielem. A zatem zgon W. Z. w toku postępowania nadzorczego i skierowanie także do niego decyzji nadzorczej z dnia [...] lutego 2004 r. miało znaczenie prawne tylko i wyłącznie w tej części postępowania nadzorczego, które prowadzone było w odniesieniu do prawidłowości wywłaszczenia nieruchomości (w tym także działek nr [...] i [...]) i która to część postępowania nadzorczego zakończona została ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących wywłaszczenia parcel nr [...], [...] i [...] (według oznaczenia geodezyjnego w dacie orzekania jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie lub uchylenie zaskarżonej decyzji, bez zasądzania kosztów postępowania, gdyż ewentualne uchybienie podnoszone w skardze, nastąpiło z winy pełnomocnika strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Jak wynika z akt sądowych (odpisu skróconego aktu zgonu k.17) A. K. (jedna z właścicielek wywłaszczonej nieruchomości) zmarła w dniu [...] października 2010 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skierował zatem zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz Minister Infrastruktury poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r. za pośrednictwem r. pr. W. B. do zmarłej w dniu [...] października 2010 r. A. K. Zdaniem Sądu, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony (nie miała podmiotowości prawnej) stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie naruszenie prawa obligowało Sąd do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa). Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym zapewni udział w postępowaniu i do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2010 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, przed ustaleniem właściwego kręgu stron postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 13 marca 2012 r. Nr 270) orzekł, jak w sentencji.