I SA/Wa 2669/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K., B. K., R. K. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia G. K., B. K., R. K. i M. K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w dzielnicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, powstałą z podziału działki nr [...], do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę W. [...] (obecnie W.) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie, którego celem jest wydanie przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...], w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ma wpływ na postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.). Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej jako k.p.a.) zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie specustawy drogowej do czasu ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ odwoławczy zauważył, że uprzednio w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] wniosku Prezydenta W. o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1121/19 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność W. z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej. Sąd podkreślił jednak, że w aktach sprawy brak było dowodu na tożsamość przedmiotu obu postępowań. Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, iż owa tożsamość dotyczy jedynie określonego fragmentu działki objętej oboma postępowaniami, ale przedwczesne jest wobec braków w materiale dowodowym stawianie tak kategorycznej tezy. Sąd stwierdził, że konieczne jest dokładne określenie położenia działki oznaczonej nr [...] w kontekście jej wyodrębnienia z działki nr [...], która z kolei stanowiła część działki nr [...] stanowiącej przedmiot postępowania o stwierdzenie jej nabycia przez gminę W. [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda [...] podkreślił, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1121/19. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] stanowi część działki nr [...], co oznacza, że część działki nr [...] objęta jest dwoma postępowaniami, jednego w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a drugiego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zachodzi tutaj zatem tożsamość obu postępowań w ujęciu przedmiotowym odnośnie części działki nr [...]. Organ podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za przejęte nieruchomości przysługuje osobom, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz osobami, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W sytuacji, gdy ostateczną decyzją zostałoby stwierdzone nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez W. działki nr [...] (stanowiącej część działki nr [...]), wówczas to W. będzie właścicielem części działki nr [...] na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pełni zasadne jest więc zawieszenie jednego postępowania do czasu zakończenia drugiego, bowiem toczące się postępowania, w następstwie których może zostać wydana decyzja, pozostają do siebie we wzajemnym stosunku zależności prejudycjalnej. G. K., B. K., R. K. i M. K. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności szczegółowo wymienionych w dalszej części skargi oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1121/19, w tym zwłaszcza na skutek nieprzeprowadzenia dowodów wskazanych w uzasadnieniu wymienionego wyroku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1121/19, istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, który należy ustalić, jest wyrażony w jednostkach miary powierzchni obszar działki o numerze ewidencyjnym [...], która stanowi (czy też stanowiła) zarazem powierzchnię (części) działki o numerze [...]. Kolejnym takim elementem stanu faktycznego sprawy jest precyzyjne ustalenie kształtu, położenia i przebiegu granic działki nr [...] oraz działki nr [...]. W ocenie skarżących, nie jest w świetle przepisów prawa obojętne, czy tożsamość przedmiotu obu postępowań dotyczy np. 1 m2 obu działek, czy obie działki pokrywają się na całej powierzchni mniejszej spośród nich. Gdyby bowiem było to prawnie obojętne, to wyjaśnianie tej okoliczności byłoby bezcelowe i sprzeczne z zasadami ekonomii procesowej. Organ nie przeprowadził jednak jakichkolwiek nowych dowodów i nie dokonał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Tym samym nie przeprowadził dowodu na tożsamość przedmiotu obu postępowań. Ponadto, zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym działki nr [...] prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. również należy do Prezydenta W. i - w II instancji - do Wojewody [...], czyli do tego samego organu, który rozstrzyga w niniejszej sprawie. Brak jest zatem jednego z elementów składowych zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy do kompetencji innego organu lub sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2021 r. zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały przytoczony przepis, bowiem w rozpoznawanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania. Nie jest sporne w sprawie, że w stosunku do działki oznaczonej nr [...] toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności tej działki z mocy prawa przez gminę W. [...] (obecnie W.) z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Postępowanie w ww. sprawie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Nie ulega również wątpliwości, że postępowanie to służyć ma ustaleniu podmiotu legitymującego się prawem własności działki nr [...] po dniu 1 stycznia 1999 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie wysokości i wypłata odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W myśl art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania konieczne jest zatem ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługiwało prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Jak zasadnie podniósł organ, postanowienie o zawieszeniu postępowania w tej sprawie było już przedmiotem rozpoznawania przez sąd administracyjny. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1121/19 przesądził zaś, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że "powstaje pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność W. z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Zdaniem Sądu, związek ten jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność W." W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ był zatem związany oceną sądu wyrażoną w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., z której wynika jednoznacznie, że wynik postępowania toczącego się w sprawie działki nr [...] będzie miał wpływ na decyzję w przedmiocie odszkodowania w sprawie działki nr [...], o ile organ ustali, że postępowania w obydwu sprawach dotyczą (choćby w części) tej samej nieruchomości. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że rozpatrując sprawę ponownie organ nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, mających na celu ustalenie wzajemnych relacji pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W aktach administracyjnych (k. 201) znajduje się pismo organu z dnia [...] listopada 2020 r., w którym wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie mapy sytuacyjnej. W odpowiedzi przy piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (k. 213 akt administracyjnych) Biuro Geodezji i Katastru nadesłało mapę, dołączoną do akt administracyjnych sprawy, na której oznaczono wzajemne położenie obydwu działek i z której jednoznacznie wynika, że działki te posiadają część wspólną. W konsekwencji, w związku z ustaleniem przez organ, że występuje tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności działki nr [...] a postępowaniem w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], bowiem działki te posiadają część wspólną, konieczne było zawieszenie postępowania. Ustalenie, że gmina w dniu 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa uzyskała prawo własności części działki nr [...], która stanowi część działki nr [...], będzie miało oczywisty wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, bowiem odszkodowanie takie, zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie będzie przysługiwało stronom w odniesieniu do tej części działki, której nie byli oni właścicielami w dniu, w którym ostateczna stała się decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem skarżących, organ powinien dokładnie ustalić, jaki obszar działki nr [...] stanowi równocześnie działkę nr [...], ponieważ w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. Sąd WSA użył sformułowania "określony fragment działki". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ustalenie, jaka część działki nr [...] stała się w dniu 1 stycznia 1999 r. własnością gminy (będąc częścią działki nr [...]), będzie konieczne dopiero na etapie ustalania wysokości odszkodowania, tj. w toku merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nie jest to jednak okoliczność mająca znaczenie dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania, które jest warunkowane występowaniem w sprawie zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że zagadnienie wstępne nie występuje, bowiem sprawa prowadzona na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy do właściwości tego samego organu co niniejsza sprawa, zaś w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego winno być dokonane przez inny organ, należy stwierdzić, że przyjęta przez skarżących wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest prawidłowa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2508/15, pojęcie "innego organu" z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawsze oznaczać musi inny organ w strukturze administracji publicznej, ale także może nim być ten sam organ, jeśli w myśl przepisów właściwy jest do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Rozumienie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może ograniczać się do literalnego brzmienia i językowego znaczenia tekstu prawnego. NSA podkreślił znaczenie funkcjonalnego podejścia do wykładni przywołanego przepisu. Dopiero wówczas rezultat procesu wykładni będzie korespondował z intencją ustawodawcy. Mieć bowiem na względzie należy stopień złożoności, przenikanie się kompetencji organów administracji, jako organów właściwych do rozstrzygania, w ramach powierzanych im kompetencji, przedmiotowo odrębnych od siebie spraw administracyjnych, co może następować w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.