I SA/Wa 2674/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K., J. K., B. K., A. K., L. M., M. M., S. W. i M. K. w piśmie z dnia 7 października 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1487/16, którym Sąd, po rozpoznaniu skargi T. K., A. K. i M. M., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. hip. "[...]", w części obejmującej działki nr ew. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 10.000 zł; przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących, na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sumy pieniężnej po 4.000 zł; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już dwukrotnie wymierzał organowi grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku sygn. akt I SAB/Wa 1487/16. Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd oraz wezwania organu do wykonania wyroku skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Po zapadnięciu wyroku organ nie skierował do skarżących ani jednego pisma, w którym podawałby przyczynę zwłoki i wyznaczałby nowy termin rozpatrzenia sprawy. Skarżący zauważyli, że organ od kilku miesięcy dysponuje kompletną dokumentacją pozwalającą na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, mimo to nie podejmuje żadnych czynności, co dodatkowo uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Prezydent m.st. Warszawy prowadzi postępowanie od momentu złożenia wniosku przez skarżących z dnia 10 września 2015 r. w sposób przewlekły, opieszały i nierokujący jego zakończenia. Analiza akt sprawy pokazuje, że przez okres ponad 7 lat organ nie podjął żadnej skutecznej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Organ pozostaje w bezczynności od momentu wydania wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. do chwili obecnej. Można zatem wnioskować, iż nałożenie grzywny, która miała mieć charakter dyscyplinujący, a co za tym idzie skłaniający organ do zakończenia postępowania okazało się niewystarczającym środkiem. Co więcej, organ w przeciągu 7 lat ani razu nie poinformował skarżących o przyczynach zwłoki ani nie wyznaczył nowego terminu do rozpatrzenia sprawy, zatem nie tylko ignoruje on prawomocny wyrok ale również przepisy nakładające na organ obowiązek informacyjny. Zdaniem skarżących, przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przyznawania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przy piśmie z dnia 9 września 2019 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy przekazało akta własnościowe oraz prowadzonego postępowania zgromadzone do dnia przekazania akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Akta te nie zostały zwrócone. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr 426/SD/2021 organ zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia 7 października 2022 r. nr 525/22 Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postanowienie organu odwoławczego wpłynęło do organu w dniu 11 października 2022 r. Pismem z dnia 20 września 2022 r. pełnomocnik skarżących wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1487/16. Organ zauważył, że wezwanie organu do wykonania wyroku zostało złożone przez skarżących w dniu, w którym postępowanie nadal pozostawało zawieszone, a Wojewoda Mazowiecki nie rozpoznał zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy. Natomiast skarga na niewykonanie wyroku jest z tej samej daty co postanowienie Wojewody Mazowieckiego, którym uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, i w tym samym dniu zostały one doręczone organowi. Organ wyjaśnił, że brak akt własnościowych oraz akt postępowania zgromadzonych do dnia 9 września 2019 r. utrudnia prowadzenie postępowania mimo chęci organu co do jego zakończenia. Ponadto, wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się na oryginalnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości, albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie, opierając się wyłącznie na aktach zastępczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1487/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę T. K., A. K. i M. M. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. hip. "[...]", w części obejmującej działki nr ew. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 7 lutego 2018 r. (data prezentaty organu). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zatem, w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 7 czerwca 2018 r. Tymczasem w wyznaczonym przez Sąd terminie organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem. Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z dnia 20 września 2022 r., którym wezwano Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1487/16. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd wziął pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., a także okoliczność że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 971/18 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł, zaś wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 828/22 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 4000 zł i stwierdzono, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), jednak w pierwszej kolejności uwzględnił podnoszoną przez organ okoliczność, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było zawieszone od dnia 17 sierpnia 2021 r. do dnia 7 października 2022 r. W tych okolicznościach Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł, tj. w wysokości niższej niż poprzednio wymierzona grzywna, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania przez organ odpisu wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16 do dnia wniesienia trzeciej skargi na niewykonanie wyroku w sprawie upłynęło ponad 4,5 roku. Organ podejmował czynności w sprawie w dużym odstępie czasu i w sposób nieefektywny, pomimo dwukrotnego wymierzenia mu grzywny wspomnianymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto, jak już wspomniano, postanowienie z dnia 17 sierpnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdziło, że już 26 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących przesłał organowi dokumenty, których brak był przyczyną zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 828/22, wydanym w sprawie uprzednio złożonej skargi na niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 1487/16, w rozpoznawanej sprawie organ wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a. nie skierował do skarżących pism informujących o przyczynie zwłoki i nie wskazywał nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Tym samym organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej przepisu. Stanowisko organu o braku akt, które zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, nie może być usprawiedliwieniem, gdyż dzisiejsze środki techniczne pozwalają na sporządzanie akt zastępczych. To stanowisko Sądu zachowuje swoją aktualność również na gruncie niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę uznał zatem, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione okoliczności, Sąd oddalił natomiast skargę w części zawierającej wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Jednocześnie zaznaczyć należy, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi niewykonanie wyroku, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, ale nie nakłada na sąd obowiązku, w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jaki ten środek te pełni. Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżący, wnosząc o przyznanie takiej sumy, winien określić wielkość owej szkody. W rozpoznawanej sprawie skarżący powołali się jedynie na ogólne stwierdzenia dotyczące możliwości przymuszenia organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie wykazali jednak konkretnie wysokości szkody, którą ponieśli na skutek niewykonania wyroku przez organ. W konsekwencji Sąd uznał wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej za niezasadny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Sąd oddalił skargę w pozostałej części w pkt 3 sentencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.