I SA/Wa 268/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. nr KOX/1750/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 23 września 2020 r., nr KOX/1750/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 – dalej: "u.g.n."), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916, dalej "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej "ustawa zmieniająca") - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 20 listopada 2018 r., nr [...], Prezydent [...] wypowiedział [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "użytkownik wieczysty") wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 0,014861), położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6335 m2, związanej z lokalem użytkowym nr [...] i jednocześnie ustalił od dnia 1 stycznia 2019 r. nową jej wysokość w kwocie 974,77 zł. Powyższe wypowiedzenie doręczono użytkownikowi wieczystemu w dniu 4 grudnia 2018 r. W dniu 19 grudnia 2018 r. [...] spółka z o.o. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona. Kolegium, powołanym na wstępie orzeczeniem z 23 września 2020 r. umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. Organ uznał, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Według ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zatem, Kolegium uznało, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie było zakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (13 lutego 2019 r.), to postępowanie aktualizacyjne podlega umorzeniu. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie niniejsze traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] odrzucił sprzeciw. Sąd Okręgowy w [...] [...] postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r, sygn. akt [...] – oddalił zażalenie pozwanego Miasta [...]. Ww. postanowienie pozwany odebrał 3 stycznia 2023 r. Pismem z 5 stycznia 2023 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przywrócenie terminu do złożenia skargi od orzeczenia Kolegium z 23 września 2020 r. Pismem z 5 stycznia 2023 r., Miasto [...] (dalej: "skarżący", "Miasto") wniosło skargę na orzeczenie Kolegium z 23 września 2020 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu; 2) art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...), poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji Miasto wniosło o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia; 2) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego Kolegium nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium powołało się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 20 listopada 2018 r. dowodzi, iż postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Miasto podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie ustalając czy postępowanie aktualizacyjne wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Tymczasem, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że pozwany wypowiedział wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w [...] wysokość opłaty rocznej. Miasto wyjaśniło, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów (...) postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak dopuszczalności drogi sądowej. Podkreśliło, że nie jest w posiadaniu akt sprawy, gdyż w związku ze złożonym sprzeciwem od orzeczenia Kolegium z 23 września 2020 r., akta sprawy zostały przekazane w dniu 20 kwietnia 2022 r. do Sądu Rejonowego w [...] i nie zostały zwrócone. Kolegium wskazało, że nie uzyskało uzasadnienia postanowienia sądu powszechnego wydanego w przedmiotowej sprawie, z którego wprost wynikałoby przesądzenie braku dopuszczalności drogi sądowej w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa zaś art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium z 23 września 2020 r. co do zasady nie mieści się w katalogu przewidzianym w ww. art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a., brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną ww. orzeczenia Kolegium – stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. Ponieważ jednak sąd powszechny prawomocnie odrzucił sprzeciw Miasta [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był do rozpoznania niniejszej sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 (CBOSA). Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., III CZP 37/05, OSNC 2006, Nr 5, poz. 82 i z dnia 10 lipca 2015 r., III CZP 40/15, OSNC 2016, Nr 6, poz. 71, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2014 r., I CSK 559/13, nie publ., z dnia 30 września 2015 r., I CSK 760/14, nie publ. I z dnia 13 października 2017 r., I CSK 36/17, nie publ., postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07, OSNC-ZD 2008, z. B, poz. 33, por. też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK 1996, Nr 2, poz. 9). "Wypowiedzenie zmieniające" uznaje się niekiedy za jednostronną czynność prawną, której przedmiot, zakres i sposób wykonania limitują bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2015 r., III CZP 40/15, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2007 r., I CSK 30/07 i z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC 2011, Nr 12, poz. 138, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., II CSK 90/13, nie publ. i z dnia 13 października 2017 r., I CSK 36/17; por. też wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CSK 43/10, nie publ. i z dnia 11 kwietnia 2019 r., III CSK 120/17, nie publ.). W konsekwencji, spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. I OSK 843/2005, I OSK 653/2010, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/2006 i postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97, OSP 1998/3 poz. 57). Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - quasiadministracyjny, w drugim zaś cywilnosądowy. Z treści art. 79 ust. 3 u.g.n. wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku, właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Jak wskazano, w wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie merytoryczne ani orzeczenie stricte procesowe, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną a czynności podejmowane przez SKO w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed SKO jest postępowaniem szczególnym. Postępowanie to jest koniecznym etapem, bez którego droga procesu cywilnego przed sądem powszechnym jest czasowo niedopuszczalna; jest zatem rodzajem przedsądowego mediacyjnego postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego "odpowiednio" stosuje się określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na każdym etapie postępowania aktualizacyjnego sprawa ma charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Zatem, art. 79 ust. 7 u.g.n. nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów k.p.a., należy interpretować mając na względzie specyfikę tego postępowania aktualizacyjnego, mającego charakter przedsądowej mediacji, do której jedynie posiłkowo stosuje się procedurę administracyjną - i to w ograniczonym zakresie. Sam spór co do określenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jako że dotyczy sprawy cywilnej - powinien opierać się na zasadzie kontradyktoryjności. Zresztą ustawa o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że ciężar dowodu w sprawie ustalenia wysokości opłaty - spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne - a zatem na "właściwym organie" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Powyższe oznacza, że udowodnienie zmiany wartości nieruchomości wpływającej na wysokość rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku gdy stroną wypowiadającą jest właściciel nieruchomości - jest właśnie właściciel nieruchomości. Potwierdza to tezę, że postępowanie prowadzone przed SKO nie jest postępowaniem administracyjnym, a przy tym, że pomimo iż przepisy k.p.a. stosuje się tu "odpowiednio", to z mocy lex specialis wyłączono tu zasadę oficjalności. Wykazanie zasadności podwyżki opłaty nie ciąży na SKO, organ ten ma za zadanie nakłaniać strony do ugodowego pozasądowego rozstrzygnięcia sporu, nie jest jednak jego rolą wykazywanie inicjatywy dowodowej. Według orzecznictwa, niezależnie od kwestii wykazania wzrostu wartości nieruchomości obciążonej omawianym prawem na rzeczy cudzej, osobnym aspektem sprawy jest wypowiedzenie dotychczasowej i zaoferowanie nowej wysokości opłaty jedynie w odniesieniu do części nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2013 r., III CZP 24/13, OSNC 2013, Nr 12, poz. 138, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2016 r., I CSK 327/15 i I CSK 748/15, nie publ.; por. też uprzednio wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r., V CSK 357/09, OSNC 2010, Nr 11, poz. 152). Przemawia za tym m.in. reguła, że dla całej nieruchomości określa się jednolitą stawkę procentową opłaty, choćby została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel (decyduje wówczas cel podstawowy, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste - por. art. 73 ust. 1 u.g.n.). Wymaganie, aby wypowiedzenie dotyczyło całej nieruchomości ("reguła integralności aktualizacji") ma istotne znaczenie, chroni bowiem użytkownika wieczystego przed działaniami właściciela, który dokonuje wybiórczej (częściowej) oceny przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, korzystając z tego, że wartość części nieruchomości wzrosła, choćby wartość innych części zmalała (wyrok SN z dnia 30 września 2020 r., I CSK 663/18, LEX nr 3059919). W kontrolowanej sprawie przywołane przez SKO przepisy ustawy zmieniającej wpisują się w specyfikę tego dwufazowego postępowania. Dalej należy wskazać, że zaskarżone orzeczenie Kolegium zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust 1 ww. ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Jedną z przesłanek tego umorzenia jest niedoręczenie wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym, a contrario przesłanką umożliwiającą kontynuowanie postępowania aktualizacyjnego – jest doręczenie wypowiedzenia stawki opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości. Art. 4 ustawy zmieniającej jest częścią regulacji określonej w u.g.n., a tam, stosownie do art. 78 ust. 3, inicjatywa dowodowa została przypisana właścicielowi nieruchomości. Jedynie właściciel nieruchomości dysponuje wiedzą co do tego, czy wypowiedzenie opłaty zostało skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019r. W kontrolowanej sprawie SKO w ogóle nie wypowiedziało się na temat ww. przesłanki. Badało jedynie kiedy doręczono wypowiedzenie użytkownikowi wieczystemu i czy w określonej ustawą dacie postępowanie aktualizacyjne pozostawało nadal w toku. Ani z akt ani z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia SKO nie wynika aby organ w ogóle zajmował się aspektem przesłanki warunkującej dalsze procedowanie sprawy aktualizacyjnej – tj. kwestią doręczenia wypowiedzenia stawki opłaty rocznej pozostałym użytkownikom wieczystym w określonym terminie. Pomimo zatem, że art. 78 ust. 3 u.g.n. określa generalną zasadę rozkładu ciężaru dowodu w całym postępowaniu "aktualizacyjnym" (por. wyrok SA I ACa 826/13 z 13 marca 2014 r., LEX nr 1448500), to jednak organ nie może całkowicie zignorować ww. przesłanki i zaniechać choćby zajęcia stanowiska czy była ona przedmiotem jego rozważań przed wydaniem orzeczenia umarzającego postępowanie. Co istotne, do skargi Miasto [...] dołączyło kopie wypowiedzeń dokonanych pozostałym współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości, jednak SKO nie zajęło stanowiska w tym zakresie – choćby w odpowiedzi na skargę. Nie badało zatem ww. przesłanki w ogóle. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenie Kolegium (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.