I SA/Wa 2692/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. A. i J. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M. A. i J. A., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Decyzją z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. orzekło o przejęciu na rzecz Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, położonej we wsi C., gm. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność F. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość rolna położona we wsi C. wraz z zabudowaniami i przynależnościami o ogólnej powierzchni [...] ha została przez właściciela opuszczona w 1961 r. i od tego czasu pozostaje niezagospodarowana. W wyniku wniesionego odwołania ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. wnieśli spadkobiercy byłego właściciela F. B. – M. A. i J. A.. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] listopada 1973 r., Wnioskiem z dnia 28 marca 2014 r. M. A. i J. A. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, że gospodarstwo rolne będące przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] listopada 1973 r. przejęte zostało na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz przytoczył treść tego przepisu oraz treść § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U.z 1961 r. Nr 39, poz. 198). Minister wskazał, że przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy nieruchomości położone we wsi C. stanowiły gospodarstwo rolne oraz czy było ono opuszczone. Z akt sprawy wynika, iż grunty wchodzące w skład gospodarstwa stanowiącego własność F. B. w momencie ich przejęcia na rzecz Państwa (1973 r.) obejmowały grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...] ha, pastwiska [...] ha, lasy kl. [...] ha, drogi o pow. [...] ha oraz zabudowania kl. [...] ha. Ówcześnie obowiązujące rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215) zawierało definicję gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu , przejęta na własność Państwa nieruchomość o pow. [...] ha stanowiła w świetle ww. przepisów gospodarstwo rolne, przedmiotowe tereny obejmowały bowiem grunty orne, pastwiska trwałe, czyli nieruchomości rolne a także lasy, w niewielkiej części drogi i tereny zabudowane. Organ zatem uznał, że zarzuty skarżących, iż przedmiotowy grunt ze względu na jego charakter rekreacyjny oraz jego położenie i niską klasę gruntów, nie nadawał się do rolniczego zagospodarowania, należy uznać je za bezpodstawne, bowiem niska jakość użytków rolnych oraz położenie określonych gruntów nie zwalnia właściciela od obowiązku rolniczego ich wykorzystania, nie powoduje też utraty rolnego charakteru. Ponadto Minister wskazał, że oględziny przedmiotowego gospodarstwa rolnego dokonane komisyjnie w dniach: 19 lutego 1971 r., 15 maja 1972 r. i 9 września 1972 r. wykazały, że ww. nieruchomości wraz z zabudowaniami i przynależnościami zostały opuszczone przez właściciela w roku 1961 i grunty te leżą odłogiem od 1961 r. Gospodarstwo F. B. spełniało wszystkie przesłanki warunkujące uznanie go za gospodarstwo rolne odpowiadało również kryteriom gospodarstwa opuszczonego, bowiem w dacie przejęcia oraz podczas trzech przeprowadzanych lustracji gospodarstwa nie zamieszkiwał w nim ani jego właściciel ani nikt z jego rodziny a gospodarstwo to nie było uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przedmiotowe gospodarstwo podlegało zatem przejęciu na rzecz Państwa bez odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Skargę ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli M. A. i J. A. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267) (dalej zwana "KPA"), polegającego na zaniechaniu podjęcia wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 2. naruszenie art. 77 § 1 KPA poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, 3. naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie w decyzji organu administracji, dlaczego odmówiono wiarygodności twierdzeniom skarżących, 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] listopada 1973 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. (Dz.U. nr 39, poz. 174). Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawiony jedynie do oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający dwukrotnie w niniejszej sprawie jako organ nadzorczy, prawidłowo przyjął, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie kontrolowana przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] listopada 1973 r., utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. , została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Miał on następujące brzmienie: Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o "wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli", a nie te, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Przesłanki przejęcia w takim przypadku określa się więc na dzień wydawania decyzji w tym przedmiocie. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1973 r. stwierdzono, że nieruchomość rolna o ogólnej powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami, położona we wsi C., gmina M., pow. [...], opuszczona w 1961 r. przez F. B. przejęta została na własność państwa bez odszkodowania. Wystąpienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego wymagało przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż nie udało się zgromadzić kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa, w tym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, była kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] listopada 1973 r. Z jej treści wynika, że na podstawie pisma Biura Gromadzkiego PGRN w M. z dnia [...] stycznia 1971 r. oraz protokołów komisyjnych z [...] lutego 1971 r., z [...] maja 1972 r. i z [...] września 1972 r. wynika , że przedmiotowa nieruchomość rolna została opuszczona w 1961 r. przez właściciela F. B., zaś grunty leżą odłogiem również od 1961 r. Te same ustalenia znalazły się w piśmie Ministra Rolnictwa z dnia [...] maja 1974 r. stanowiącym odpowiedź na zażalenie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] kwietnia 1974 r. Z tych dokumentów wynika, że przejęta decyzją z dnia [...] listopada 1973 r, nieruchomość była opuszczona w rozumieniu ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Ponadto sam pełnomocnik F. B., adw. F. M. w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 1974 r. wskazywał, że ze względu na słaby stan gleby, brak budynków gospodarczych, bliskość lasów, jakakolwiek gospodarka na tym terenie jest nieekonomiczna i niecelowa, jej cel jest wybitnie rekreacyjny. W tej sytuacji za uprawnione należy uznać stanowisko zaprezentowane przez organ, że gospodarstwo było opuszczone, gdyż jego właściciel nie miał nawet zamiaru go uprawiać. Wobec braku innych dokumentów potwierdzających okres nieuprawiania gruntu – trudno jest jednoznacznie ustalić, od kiedy ziemia leżała odłogiem. Jednakże w świetle ww. aktów prawnych okres czasu, w jakim gospodarstwo nie było uprawiane nie ma decydującego znaczenia, liczy się sam fakt nie uprawiania ziemi. Za nieuzasadniony sąd uznał również zarzut skargi dotyczący wadliwości decyzji w zakresie uznania przejmowanej nieruchomości za gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy przejęta nieruchomość nie posiadała budynków, urządzeń i inwentarza żywego, ponadto była w części zalesiona i miała niekorzystne usytuowanie. Prawidłowo- zdaniem sądu- organy administracji przyjęły, że fakt ten nie wpływa na zakwalifikowanie całości nieruchomości jako gospodarstwa rolnego. Podkreślić bowiem należy, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wnika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Powyższe oznacza, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesadza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący. Dodatkowo wskazać należy, że definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. Zatem także nieruchomości niezabudowane budynkami gospodarczymi, w części zalesione oraz o niekorzystnym spadku terenu mogły stanowić gospodarstwo rolne. Z akt sprawy wynika, iż grunty wchodzące w skład gospodarstwa stanowiącego własność F. B. w momencie ich przejęcia na rzecz Państwa (1973 r.) obejmowały grunty orne kl. IV o pow. [...] ha, grunty orne kl. Vlz o pow. [...] ha, pastwiska kl. VI o pow. [...] ha, lasy kl. VI o pow. [...] ha, drogi o pow. [...] ha oraz zabudowania kl. VI o pow. [...] ha. W tej sytuacji nie można zarzucić nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na błędną wykładnię, gdyż z obowiązujących wówczas przepisów w sposób niewątpliwy nie wynikało, że gospodarstwo rolne poza gruntami rolnymi musi zawierać również bezwzględnie budynki i mieć korzystne położenie. Ponadto spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ( por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. , II OSK 489/05 , lex nr 196694). Zatem zarzut, że Minister wydając zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją naruszył wskazane powyżej przepisy prawa materialnego jest bezpodstawny. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.