I SA/Wa 2699/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/Komisja) decyzją dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 roku Nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa, przez Gminę S. prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej S., w obrębie S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej KW Nr [...]. W uzasadnieniu ww decyzji wskazano, że P. SA w W. (dalej jako spółka/skarżąca) nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ wyjaśnił, że prawa użytkowania nie można wywieźć jedynie z decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie gdyż prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można było ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. przykładowo przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.); przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159); w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99). W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skarżąca spółka nie legitymuje się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do ww nieruchomości a indywidualizacja ta jest niezbędna przy ocenie tytułu prawno rzeczowego, który w swej osnowie musi zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Spółka tymczasem wyprowadza tytuł do przedmiotowej nieruchomości z decyzji o ustaleniu opłat, twierdząc, że posiadanie prawa zarządu może być dowodzone wszelkimi środkami dowodowymi. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 12 grudnia 1997 roku w sprawie I SA 436/97 i wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1997 roku, sygn. akt I SA 1728/96 organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu opłaty nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu. W konsekwencji organ przyjął, że skoro skarżącej nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Powołał się w tym zakresie na generalną zasadę wynikającą z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74. Przepis ten wskazywał, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła także, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzą tytułu do konkretnej nieruchomości. Wskazała, że żadne inne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, o nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, czy np. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926 r., nie tworzyły takiego tytułu. Z przepisów tych wynikało, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, co jednak nie oznaczało, że tworzyły one po stronie P. konkretnie sformułowane, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Organ wyjaśnił, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "P." sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. ale z przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 roku I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 roku, Sygn. akt I OSK 1457/06, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 roku, Sygn akt I OSK 1456/06, wyrok z dnia 13 maja 2008 roku I OSK 760/07 a także wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku w sprawie Sygn akt OSK 1947/06, w którym wyrażono jednoznaczny pogląd, iż "tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa PKP". Niewskazanie zatem przez P. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy i podlega komunalizacji z mocy prawa. Organ wyjaśnił ponadto, że nie ma też podstaw do zastosowania art. 11 ust 1 ustawy ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 roku w sprawie I OSK 1259/05; wyrok WSA z dnia 22 października 2007 roku I SA/Wa 1051/07). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez PKP podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990r.; art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zmian) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP PKP z dniem 27 maja 1990r. Rażące naruszenie przepisy postępowania w postaci: art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy; art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. art. 15 i art. 107 § 2 kpa. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie od Komisji kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wobec wniesienia przez P. S.A. do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, P. SA wniosła o zawieszenie postępowania. Wniosku tego Sąd nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej jako ustawa), nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma ustalenie czy skarżąca nie legitymując się żadnym (poza decyzją dotyczącą ustalenia opłaty za użytkowanie) dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tegoż mienia. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - stało się w dniu wejścia życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu wydanego na określonej podstawie prawnej. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach z dnia 30.09.2010r. I OSK 1528/09 i z dnia 22.10.2010r. OSK 42/10, a także z dnia 28 kwietnia 2011 roku I OSK 1003/10 i w wyrokach późniejszych - podtrzymał stanowisko prezentowane w przytoczonym przez organ orzecznictwie. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana (por też np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. I OSK 2504/2012). Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa, nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. W sprawie nie jest przy tym kwestionowane, że spółka w maju 1990r. (jak również wcześniej i obecnie) jest podmiotem władającym ww gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww gruntu do terenowych organów administracji państwowej. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – (ppsa) uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa Sąd oddalił skargę.