I SA/Wa 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. nr [...] w zakresie przejęcia z gospodarstwa rolnego małżonków M. i S. K. o powierzchni [...] ha, położonego w miejscowości [...], gmina [...] - działki gruntu, na której w dacie przejęcia były wzniesione budynki lub ich części, wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazano, że nie stwierdza się nieważności ww. decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania. W punkcie drugim decyzji Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. stanowiącej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego małż. M. i S. K. składającego się z działek nr [...] o pow. [...] ha, położonego we wsi [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha (tj. w części dawnej działki nr [...]) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. W.-aktualna właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej dawniej działkę nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 268 ze zm.) w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Organ nadzoru stwierdził, że z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że małż. K. nie mieli możliwości przekazania gospodarstwa na rzecz następcy. Z wyceny sporządzonej przez B. Z. wynika, że przedmiotowe działki stanowiły gospodarstwo rolne. Ponadto M. i S. K. wystąpili z wnioskiem z dnia 3 stycznia 1986 r. do Naczelnika Gminy [...] o przekazanie ich gospodarstwa na własność Państwa w zamian za emeryturę. Minister wskazał, że na podstawie art. 57 ust. 1 ww. ustawy rolnik mógł z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu wyłączyć i zachować na własność działkę gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część, a także inwentarz żywy i martwy. O wielkości takiej działki, a także o ustanowieniu związanej z nią służebności, orzekał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji. Organ nadzoru podniósł, że w piśmie z dnia 10 października 1985 r. S. K. zwrócił się o przejecie gospodarstwa rolnego i wyraźnie wskazał, że pozostawia sobie działkę przyzagrodową oraz budynki. Tymczasem Naczelnik Gminy [...] przejął także grunty pod budynkami, pozostawiając S. K. tylko budynki. Organ nie wydał również decyzji, w której orzekłby o wielkości takiej działki i związanej z nią służebności. Minister wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na nieuprawnione przejecie na rzecz Państwa działki, na której wzniesione były budynki, przy czym wielkość tej działki nie została określona. Ponadto zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa nie można było wyłączyć spod przejęcia samych budynków znajdujących się na działce, bez tej działki. Organ nadzoru stwierdził, że z powodu znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji nie można stwierdzić jej nieważności. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, który stanowi, że niezgodne z Konstytucją RP jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Ministra upływ 29 lat od dnia wydania kwestionowanej decyzji spełnia przesłankę znacznego upływu czasu. Ponadto decyzja ta była podstawą nabycia prawa przez Skarb Państwa. Organ nadzoru stwierdził jednocześnie, że w pozostałym zakresie kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa, nie zachodzą ponadto pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. W. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. i błędne orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji gdy decyzja organu była prawidłowa, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w zaistniałej sytuacji ma zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nieprawidłowo zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ponieważ w niniejszej sprawie nikt nie nabył żadnego prawa ani ekspektatywy. Zdaniem skarżącej organ nie mógł przyjąć 10 letniego okresu czasu jako podstawy do uznania, że upływ czasu był znaczący. Skarżąca dodała, że własności niesłusznie odjętej małż. K. nikt nie nabył. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest niesporny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na nieuprawnione przejęcie na rzecz Państwa działki, na której wzniesione były budynki, przy czym wielkość tej działki nie została określona. Ocena, że kwestionowana decyzja rażąco narusza w tej części prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą Nie budzi ona także wątpliwości Sądu. Istotą sporu i kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwestią jest natomiast ustalenie czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Z.U. z 2015 r., Nr 5A, poz. 62) organ ów, mając na względzie znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy [...], mógł – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa. Czy też winien ją, na zasadzie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14). Prezentowany jest także pogląd, iż ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. W tej sytuacji rację ma skarżąca, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., uchylająca uprzednio podjęte przezeń rozstrzygnięcie eliminujące częściowo ze skutkiem ex tunc decyzję Naczelnika Gminy [...] i ograniczająca się obecnie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa, sama narusza art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynika sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrywał sprawę zakończoną decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez M. W. Wprawdzie M. W. była stroną tego postępowania jako właścicielka jednej z działek wchodzących w skład przejętego gospodarstwa, jednakże umknęło uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że M. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym w odniesieniu do całej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jak wynika bowiem z ustaleń organu nadzoru M. W. jest właścicielką działki nr [...], stanowiącej dawniej działkę nr [...], a więc rozstrzygniecie jej dotyczące zawarte jest w pkt 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Działka, której dotyczy rozstrzygniecie zawarte w pkt 1 decyzji wchodziła w skład dawnej działki nr [...]. A jeżeli tak, to M. W. nie ma legitymacji uprawniającej ją do zaskarżenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie pkt 1. Ponieważ decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. składa się z dwóch rozstrzygnięć, istnieje możliwość ich rozdzielenia. Wskazać należy, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., który przewiduje, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie odwoławcze musi być więc umorzone, jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne np. z przyczyn podmiotowych np. obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119): "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę niniejszą weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 tej ustawy.