I SA/Wa 2700/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. P., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. T. [...] kwietnia 2019 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z dwóch działek nr [...] i [...]. W związku z prowadzonym postępowaniem ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi siedzibę bądź miejsce wykonywania działalności gospodarczej dwóch podmiotów. W tej sytuacji Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści odnośnie działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po zbadaniu sytuacji prawnej i sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ustalono, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele niemieszkalne - prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto w posiadaniu organu nie ma dokumentacji świadczącej o tym, że osoby dysponujące tytułem do nieruchomości dopełniły formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku. T. P. wniósł zażalenie na ww. postanowienie. SKO w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.) – dalej jako "ustawa przekształceniowa", z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa wyżej wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi, prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. SKO w [...] podkreśliło, że charakter zabudowy nieruchomości powinien stanowić podstawę do rozpatrywania każdego konkretnego stanu faktycznego, Właśnie owa funkcja stanowi istotę intencji przyświecających ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy przekształceniowej. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ma żadnych dowodów na to, że przed dniem [...] stycznia 2019 r. budynek mieszkalny spełniał rzeczywiście funkcje mieszkalne, a tylko taka funkcja może determinować spełnienie warunków wynikających z ustawy przekształceniowej. Organ zaznaczył także, że w aktach sprawy znajduje się umowa najmu z dnia [...] sierpnia 2017 r., której zapisy wskazują również na niewykorzystywanie przedmiotowego budynku na cele mieszkalne. T. P. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo zajścia przesłanek uzasadniających jego zmianę; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w. zw. z art. 218 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania zaświadczenia, podczas gdy przeznaczenie budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości wynika wprost z ewidencji gruntów i budynków; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania zaświadczenia, a tym samym kwestionowanie zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach; - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskodawcy, oględzin nieruchomości, zmierzających do ustalenia okoliczności istotnej dla sprawy tj. zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe; - art. 7 kpa, poprzez dowolną i wybiorczą ocenę dowodów, - art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez nieustosunkowanie się do argumentacji skarżącego wskazującej, iż samo zarejestrowanie siedziby spółki bądź fundacji pod adresem danej nieruchomości nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zmianę taką powoduje jedynie faktyczne podjęcie bądź zaniechanie określonej działalności; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. Z 2020 r. poz. 129 z poźń. zm). poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu; - art 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), poprzez błędne uznanie, że samo zarejestrowanie siedziby spółki bądź fundacji pod adresem danej nieruchomości przesądza o funkcji sprawowanej przez budynek, podczas gdy przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się faktyczne podjęcie bądź zaniechanie określonej działalności; W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Prezydenta [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm. ) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. ust. 2 art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, 3) lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez: przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy). Powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, przeznaczony według zapisów w ewidencji budynków na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest jako siedziba fundacji [...] (od 2018 r.) oraz jako siedziba [...] Sp. z.o.o.( od 2003 r.) Nastąpiła zatem samowolna zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Wobec powyższego, organy uznały, że skoro posadowiony na gruncie budynek, przeznaczony na cele mieszkalne, służy faktycznie celom prowadzonej działalności gospodarczej, a nie celom mieszkalnym, to nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. Jak wyżej wskazano, przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. W aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada.2017 r., III SA/Kr 620/17 publik. CBOSA) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 kpa). Z powyższych przepisów wynika zatem, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). Zatem, w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji). Zatem obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach. Zaświadczenie sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do jego wydania. Organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Na taki sporny stan faktyczny mający się wyłaniać z dokumentów zgromadzonych w sprawie powoływały się organy, odmawiając wydania zaświadczenia. W ocenie Kolegium, a wcześniej Prezydenta [...], istnieją bowiem wątpliwości co do funkcji budynku posadowionego na gruncie działki ew. nr [...] przy ul. [...], realizowanej na dzień [...] stycznia 2019 r., a tym samym możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z jednej bowiem strony z informacji z rejestru gruntów oraz z kartoteki budynków wynika, że przedmiotowa działka stanowi użytek mieszkaniowy, oznaczony symbolem B, a wzniesiony na niej budynek zaliczony został wedle kartoteki budynków do kategorii "budynków mieszkalnych". Z drugiej zaś z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii wynika, że w dniu [...] stycznia 2019 r. nieruchomość stanowiła siedzibę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] oraz siedzibę fundacji [...]. Z tych względów organy obu instancji stanęły na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne, a zatem nieruchomość gruntowa nie spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Stanowisko to nie jest poprawne, albowiem art. 1 ust. 2 ustawy nie wyklucza objęcia jej przepisami gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym. Okoliczność, że w budynku zarejestrowane są działalności gospodarcze, bądź jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego nie niweczy jego podstawowej (nawet w danym momencie nie realizowanej) funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Należy też ponownie podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2553/19 CBOSA). Reasumując, zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na gruncie działki nr 84/2.