I SA/Wa 272/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi T. P, na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. W. nr [...] z dnia [...] maja 1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku T. P. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Prezes stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności, gdyż decyzje badane w trybie nadzoru nie naruszały prawa w sposób rażący. Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły przyznania prawa własności czasowej, bowiem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalonym w dniu [...] stycznia 1949 r. – według którego teren ten był przeznaczony wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wobec powyższego - zgodnie z art. 7 ust 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa – korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2009 r. T. P. ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja1953 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w/w sprawie. Minister podniósł, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał, że gwarancją ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, jest przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, który obliguje organ administracji do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, której celem jest ochrona powagi rzeczy osądzonej. W sytuacji, jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, narusza stan powagi rzeczy osądzonej. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], została już wydana decyzja ostateczna przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest (a tym samym sprzeczne z prawem) wszczęcie ponownego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia, ponieważ istnieje tożsamość sprawy administracyjnej - a więc występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmiennym stanie faktycznym. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło rażące naruszenie res iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Jak wynika z akt sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po wszczęciu postępowania z wniosku T. P. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Tym samym kolejny wniosek T. P. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem nowa decyzja wydana w tym samym trybie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ocena legalności decyzji dekretowych została już bowiem raz dokonana i rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostaje w obiegu prawnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.06.2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2247/98 (publ. Lex Polonica 382377) dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę byłaby wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu T. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister podtrzymał swoją dotychczasową argumentację stwierdzając, że niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo – na dowód czego przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Dodał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. został już rozpoznany ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. – a zatem niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w którym występują te same strony, jest ten sam przedmiot postępowania oraz ten sam stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną byłoby obciążone wadą wymienioną w art. 156 § 1pkt 3 kpa. Odniósł się też do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego nie rozważenia w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 sierpnia 2002 r. kwestii naruszenia przez organy dekretowe art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stwierdził, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na obecnie rozpatrywany wniosek, gdyż ocena legalności decyzji w trybie art. 156 kpa może być dokonana tylko jeden raz, a taka ocena została już dokonana, a tym samym organ, przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy dopuściłby się naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50 poz. 279) - poprzez utożsamienie roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 4 ww. dekretu warszawskiego pomimo, iż przepisy te wynikając z jednego uprawnienia a mianowicie złożenia wniosku dekretowego ustanawiają odmienne prawa i obowiązku stron stosunku administracyjnoprawnego, 2. przepisu art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - poprzez błędne uznanie, iż zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 8 sierpnia 2002 r. dotyczącej rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r., z niniejszą sprawą pomimo jednoznacznego wskazania naruszania odrębnej podstawy materialnoprawnej (art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego), która została naruszona w wyniku braku jakiegokolwiek obligatoryjnego rozstrzygnięcia (aktu non existans) dotyczącego możliwości zaoferowania prawa własności czasowej nieruchomości równoważnej użytkowo, 3. przepisu art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa - przez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dotyczącego zbadania, czy postępowanie zwykłe zakończone orzeczeniem administracyjnym Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymujące w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1953 r. oraz postępowanie nadzorcze zakończone wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. dotyczyło roszczenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 4 dekretu, a zatem brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzjach wydanych w postępowaniu zwykłym i nadzorczym, co narusza słuszny interes strony. W końcowej części skargi skarżący podniósł, że postępowanie nadzorcze zainicjowane przez niego w niniejszej sprawie, nie zmierzało do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r. – lecz stwierdzenia braku istnienia tych decyzji (aktum non existans), z uwagi na brak obligatoryjnego rozstrzygnięcia o roszczeniu z art. 7 ust 4 dekretu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] maja1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – z uwagi na fakt, że wcześniej została już wydana decyzja ostateczna przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], która odmawiała stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1953 r. nr [...]. W związku z tym kolejny wniosek skarżącego dotyczył sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ocena legalności decyzji dekretowych została już raz dokonana i rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostaje w obiegu prawnym. W przedmiotowej sprawie Istnieje tożsamość sprawy administracyjnej - a więc występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmiennym stanie faktycznym. Zatem nowa decyzja wydana w tym samym trybie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Prezydium Rady Narodowej w W. (działając na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który stanowi, że gmina obowiązana jest uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania) - orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymało w mocy to orzeczenie. Natomiast zgodnie z art. 7 ust 4 ww. dekretu, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że Prezydium Rady Narodowej w W. w swoim orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. nie miało obowiązku orzekać również w przedmiocie przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 ww. dekretu. Nieuwzględnienie bowiem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) następuje dopiero na podstawie ostatecznej decyzji, a zatem organ pierwszej instancji nie może jednocześnie orzekać o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego oraz o przyznaniu prawa zamiennego. Od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 127 kpa), a w konsekwencji nie jest ona ostateczna (art. 16 kpa). Oznacza to, że z chwilą wydania decyzji I instancji nie można jeszcze mówić o nieuwzględnieniu wniosku w rozumieniu art. 7 ust. 4 dekretu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I CSK 26/2009 (OSNC 2010/A poz. 22), zgodnie z którym warunkiem oddania gruntu zamiennego w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu było wydanie przez organ administracji państwowej ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Zatem - aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego - najpierw musi zostać rozstrzygnięty ostatecznie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu. Wobec tego Prezydium Rady Narodowej w W. w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie mogło orzekać w oparciu o przepis art. 7 ust. 4 dekretu, tak samo jak - bez uprzedniego wykazania się przez stronę ostateczną decyzją administracyjną uwzględniającą wniosek, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu - nie byłoby możliwe zawarcie umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 3 dekretu (por. postanowienie SN z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I CSK 293/06, OSNC 2007/10/156). Skoro zaś skarżący uważa, że organ I instancji winien wydać decyzję na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu - to służą mu środki prawne mające na celu spełnienie zadość jego żądaniu (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 kpa, a w przypadku dalszego milczenia organu skarga na bezczynność – art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Wówczas to staną się aktualne problemy podniesione w skardze związane z interpretacją art. 7 ust. 4 dekretu. W szczególności to, czy organ administracji publicznej jest właściwy do rozpatrzenia w trybie kpa sprawy o przyznanie gruntu zamiennego na podstawie tego przepisu oraz, czy prawo to już wygasło, skoro postępowanie z wniosku dekretowego było prowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I CSK 235/08 podkreślił bowiem, że oparte na art. 82 ust. 1 ww. ustawy wygaśnięcie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu dotyczą jedynie praw istniejących w chwili wejścia w życie tej ustawy. Podsumowując Sąd uznał - podzielając w całości pogląd i argumentację organów orzekających w sprawie - iż organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2248/10, która dotyczyła nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (wyrok jest prawomocny). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).