I SA/Wa 2720/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1989 r. nr [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] października 1989 r. orzekł o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w [...],[...] i [...], stanowiącego własność U. i A. małżonków G., przy jednoczesnym wyłączeniu i pozostawieniu przy rolnikach własności budynków i działki gruntu pod budynkami nr [...] o pow. [...] ha. Przejęcie gospodarstwa nastąpiło w trybie art. 52 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), w efekcie rozpoznania złożonego w tym przedmiocie przez małżonków wniosku. Pismem z 25 czerwca 2009 r. P. G. (syn byłych właścicieli gospodarstwa, będący jednocześnie jednym ze spadkobierców A. G.) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] podnosząc, że w dacie jej wydawania był uprawniony do przejęcia gospodarstwa jako następca rolnika w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i nie składał oświadczenia o rezygnacji z jego przejęcia, co stanowiło przeszkodę do przekazania gospodarstwa na rzecz Państwo w trybie przepisów ww. ustawy. Wskazywał, że wprawdzie miał wówczas 15 lat, jednakże co najmniej od 7 roku życia pracował w gospodarstwie rodziców na dowód czego przedłożył oświadczenia świadków. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r., uznając, że nie jest ona obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do treści art. art. 52 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Minister wskazywał, że przejecie gospodarstwa rolnego przez Państwo mogło nastąpić na wniosek rolnika, jeżeli nie miał on następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. O tym kto mógł być następcą rolnika stanowił natomiast art. 48 tej ustawy, wedle którego mógł być nim zstępny lub przysposobiony, jeżeli pracował w gospodarstwie rolnym co najmniej 5 lat (ust. 1) Ponadto stosownie do ust. 2 tego artykułu, powinien był on spełniać m.in. warunki wymagane dla nabycia własności rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach ówcześnie obowiązującego Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 160 k.c. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) własność nieruchomości rolnej lub jej części mogła być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy gdy nabywca: 1) stale pracował w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo 2) miał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mając na względzie powyższe, organ nadzoru ocenił, że P. G., wprawdzie był zstępnym rolnika, jednak przed przejęciem gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nie spełniał przesłanek z art. 160 k.c. uprawniających do uznania go za następcę rolnika w rozumieniu ustawy z 1982 r., gdyż nie mógł być uznany za osobę, która pracowała w sposób stały przy produkcji rolnej. W tym czasie bowiem było on osobą małoletnią i uczęszczał do szkoły. Minister odwołał się przy tym do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których w okresie obowiązywania powołanej wyżej ustawy, pomocy rodzicom przez ucznia lub studenta nie można uznać za okresy faktycznej pracy w gospodarstwie rolnym. Wskazał także na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CRN79/68, w którym sąd ten stwierdził, iż "dla stwierdzenia, że spadkobierca ma kwalifikacje praktyczne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, konieczne jest ustalenie, że przez dłuższy czas osobiście wykonywał on w gospodarstwie rolnym różnego rodzaju prace rolnicze, w następstwie czego nabył praktyczną znajomość całokształtu pracy rolnika, i to w takim stopniu umożliwiającym mu samodzielne prowadzenie takiego gospodarstwa". W tym stanie rzeczy przejęcie gospodarstwa rolnego od małżonków G. nastąpiło, zdaniem Ministra, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 160 § 1 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. poprzez ich wadliwą interpretację oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 29 sierpnia 2013 r. utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy. Powtórzył on argumentację wskazującą na niespełnianie przez odwołującego się, w dacie wydania decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, przesłanek zawartych w przepisie art. 160 k.c. Ze względu bowiem na swój młody wiek (miał on wówczas 15 lat) i uczęszczanie do szkoły nie mógł być uznany za osobę, która stale pracowała w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej, a wobec tego nie mógł być om uznany z następcą rolnika w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Z uwagi na powyższe Naczelnik Gminy nie był obowiązany do uzyskania jego zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego uzyskał oświadczenie córki wnioskodawców, z którego wynika, że rezygnuje ona z prowadzenia gospodarstwa po rodzicach. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zatem, że organ prowadzący postępowanie zwykłe uczynił zadość obowiązkowi ustalenia ewentualnych następców rolników U. i A. G. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzesłuchania świadków Minister wskazał, że w postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się bowiem według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w wyjątkowej sytuacji, jaką jest np. niezachowanie się części dokumentów będących podstawą wydania badanej decyzji. Na powyższą decyzję P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 160 § 1 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że skarżący przed przejściem gospodarstwa rolnego od jego rodziców na rzecz Skarbu Państwa nie spełniał kryteriów, umożliwiających uznanie go za następcę rolnika w rozumieniu ww. przepisów; - przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, oraz poprzez nie przeprowadzenie wszystkich zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparci o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów w świetle ustalonego wówczas stanu faktycznego. W ramach prowadzonego w tym trybie postępowania wyjaśniającego – jak wskazuje się w judykaturze - organ nadzoru dokonuje zasadniczo swoich ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego i nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1877/12 Lex nr 1326855) Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą wszak tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1989 r., stanowił art. 52 ustawy z ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Zgodnie z tym unormowaniem w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie prowadziło do przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo: 1) złożenie wniosku przez rolnika (właściciela gospodarstwa); 2) brak następcy rolnika lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmowa jego przejęcia, względnie uznania przez sąd następcy za niegodnego przejęcia gospodarstwa. To kto może być następcą rolnika i jakie warunki musi on spełniać określał art. 48 ww. ustawy, stanowiąc w ust. 1, że następcą rolnika może być zstępny lub przysposobiony, jeżeli pracował w gospodarstwie rolnym co najmniej 5 lat. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowił, że następca rolnika, o którym mowa w ust. 1, powinien spełniać warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach Kodeksu cywilnego, a ponadto nie przekroczył 55 lat oraz nie jest inwalidą I lub II grupy albo III grupy, gdy jest całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. W ówczesnym porządku prawnym warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną unormowane były natomiast w art. 160 § 1 k.c., który stanowił, że własność nieruchomości rolnej lub jej części może być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy, gdy nabywca: 1) stale pracuje w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo 2) ma kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że właściciele gospodarstwa rolnego (tj.U. i A. małżonkowie G.) złożyli w dniu [...] marca 1989 r. wniosek o jego przejęcie przez Państwo Poza sporem jest również, że w dacie przekazania gospodarstwa posiadali oni dwójkę dzieci – pełnoletnią córkę oraz małoletniego syna - obecnie skarżącego. Niekwestionowaną także okolicznością jest, że oświadczenie wskazujące na brak woli przejęcia gospodarstwa wyraziła jedynie ich córka (vide oświadczenie M. G. z [...] marca 1989 r.). Te elementy stanu faktycznego sprawy nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenia w przekazanych przez organ aktach archiwalnych. Istotą sporu jest natomiast to czy syn właścicieli, w dacie wydania przez Naczelnika Gminy [...] spełniał przesłanki do uznania go za następcę rolnika, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. jak twierdzi skarżący, a w konsekwencji czy istniał obowiązek uprzedniego uzyskania od niego oświadczenia o odmowie przejęcia gospodarstwa, czy też wobec niespełniania tych warunków przez wyżej wymienionego, taki obowiązek w sprawie nie zachodził - jak ustalił to organ nadzoru. Jak wynika z akt sprawy i co podnosi sam skarżący w dniu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego miał on 15 lat i realizował obowiązek szkolny. Zdaniem Sądu już tylko ta okoliczność uniemożliwiała uznanie go za następcę rolnika, o którym mowa w art. 48 omawianej ustawy w zw. z art. 160 § 1 k.c. Nie można bowiem w żaden sposób przyjąć, jak chciałby skarżący, że piętnastoletnia osoba realizująca obowiązek szkolny, równolegle co najmniej od 5 lat w sposób stały pracowała w gospodarstwie rolnym. Wymóg zaś ciągłości tej pracy przy jednoczesnym powiązaniu jej z produkcją rolną stanowi w świetle art. 160 § 1 pkt 1 k.c. warunek konieczny możliwości nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną, chyba że legitymowała się ona odpowiednimi kwalifikacjami, wynikającymi z kierunkowego wykształcenia, o czym stanowił pkt 2 § 1 ww. artykułu. Ratio legis tych przepisów było wszak zapewnienie ciągłości efektywnego wykorzystywania nieruchomości rolnych zgodnie z ich przeznaczenie, a to można było osiągnąć jedynie wówczas gdy ich nowy właściciel zdolny był już od dnia ich nabycia do prowadzenia na nich działalności w sposób gwarantujący osiąganie odpowiednich wyników w zakresie produkcji rolnej. Celu takiego z całą pewnością nie mogła zrealizować osoba małoletnia, a więc taka, która niezależnie od oceny jej doświadczenia i praktycznych umiejętności, nie miała pełnej zdolności do czynności prawnych. Sąd nie kwestionuje, że dzieci rolników niejednokrotnie pomagały im przy pracach w gospodarstwie, niemniej jednak pomocy tej, z samej istoty okazjonalności tego rodzaju aktywności dziecka w gospodarstwie i charakteru prac jakie mogło ono stosownie do swojego wieku realnie wykonywać, nie można traktować jako stałej pracy wykonywanej bezpośrednio przy produkcji rolnej. Z tego względu brak jest jakichkolwiek podstaw do czynienia Naczelnikowi Gminy [...] zarzutu, że wydając decyzję w przedmiocie przekazania na rzecz Państwa przez małżonków G. należącego do nich gospodarstwa rolnego, bez uprzedniego zadeklarowania przez ich syna braku chęci jego przejęcia, naruszył przepisy ustawy z 1982 r., w tym art. 52 tej ustawa, a tym bardziej , że naruszył je w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, by decyzja ta obarczona była jakąkolwiek inną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji brak było podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z [...] czerwca 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia nie naruszają prawa, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznać również należy zarzut naruszenia przepisów postepowania administracyjnego w tym art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., których to naruszenia skarżący upatruje w nieprawidłowym zgromadzeniu i ocenie materiałów dowodowych sprawy, jak też nieprzeprowadzeniu wnioskowanych przez niego dowodów, tj. przesłuchania świadków i strony na okoliczność wykonywania przez skarżącego stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają stosowania w postępowaniu nadzwyczajnym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad dotyczących postępowania dowodowego. Jednakże nie oznacza to, że organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną, a do tego w istocie zmierzały zgłaszane przez skarżącego wnioski. Należy mieć wszak na względzie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - jak już to zasygnalizowano na wstępie - jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Celem tego postępowania jest jedynie ocena, czy kontrolowana decyzja została wydana w warunkach wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzygnięcie ponownie o istocie sprawy. Oceny tej dokonuje się zaś w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, a nie na podstawie własnych ustaleń organu nadzoru, przeprowadzonych w sposób właściwy dla postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1694/08 Lex nr 571920). Takiej oceny Minister w niniejszej sprawie dokonał, czemu dał wyraz w uzasadnieniu kwestionowanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.