I SA/Wa 2729/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. P., M. P. i B. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących B. P., M. P. i B. K. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. P., M. P. i B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Ł. - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową - ul. [...], położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr[...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Ł. - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Ł. - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową - ul. [...], położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. P., M. P. i B. K. wskazując, że kwestionują zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władztwo publicznoprawne oraz podnosząc kwestie związane z płaceniem podatku za nieruchomość oraz z odszkodowaniem. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. P., M. P. i B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność B. P., M. P. i B. K., a zatem w tym dniu stanowiła współwłasność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Następnie wskazano, że z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w województwie [...] wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć zdaniem Ministra nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa zasadnicza oraz wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków. Ponadto geodeta uprawniony w opracowaniu z dnia [...] października 2012 r. sporządzonym na podstawie porównania szkiców archiwalnych oraz oględzin w terenie wskazał, że wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [.,..]. Minister zwrócił również uwagę na fakt, iż skarżący kwestionują zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną, jednakże nie przedstawili żadnych dowodów mapowych ani żadnych innych dokumentów potwierdzających, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną. Zatem powyższe dokumenty w ocenie organu potwierdzają, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...]. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Minister wyjaśnił, że pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Ponadto wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są dokumenty, z których wynikałby np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego czy zimowe utrzymanie ulicy, w skład której weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienienie w tych dokumentach numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład tej ulicy. Mając powyższe na względzie organ wskazał, iż w piśmie Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Dróg Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] wskazano, że ul. [...] była objęta stałym całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających interwencyjnych oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych. Ponadto z metryki ul. [...] założonej w 1978 r. wynika, że w roku 1978 była wykonana inwentaryzacja techniczna drogi. W pasie drogowym znajdują się słupy energetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz kanalizacja ogólnospławna i burzowa, wodociąg. Ponadto z planu inwentaryzacyjnego stanowiącego część metryki wynika, że na ul. [...] były wykonywane prace modernizacyjne Wskazano również, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), także w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r., zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. [...]. Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Ponadto w art. 20 ww. ustawy wskazano zadania zarządcy drogi, do których m.in. należą zadania pełnienia funkcji inwestora, utrzymania nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Zatem Prezydent Miasta Ł. jest zarządcą zarówno dróg gminnych jak i powiatowych położonych na terenie Miasta Ł., a wykonywane czynności związane z władaniem publicznoprawnym mają zastosowanie do dróg gminnych i powiatowych w tym samym zakresie. W związku z powyższym przedstawione przez zarządcę drogi dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do kwestii odszkodowania Minister wyjaśnił, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto wskazano, że sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ I instancji), lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W związku z tym nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Ponadto wskazano, iż wprawdzie art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek udzielenia stronom informacji faktycznej i prawnej, to jednak nie może on być rozumiany jako obowiązek informowania poszczególnych stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem, o obowiązujących przepisach prawa, z których wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia, tym bardziej jeśli uwzględnić określony w art. 73 ust. 4 wspomnianej ustawy 5 - letni okres na składanie wniosku o odszkodowanie. Natomiast odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących płacenia podatku od nieruchomości Minister stwierdził, iż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto w sprawach podatkowych właściwe są jedynie organy podatkowe. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. P., M. P. i B. K. – wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że w trakcie postępowania administracyjnego popełniono wiele uchybień popartych informacjami niezgodnymi ze stanem faktycznym, a mianowicie: 1. Zgodnie z Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] skarżące nabyły spadek po rodzicach, w którego skład wchodziła nieruchomość zabudowana położona w Ł. w całości. Zgodnie z KW [...], której wypis z dn. [...] grudnia 2010 był dokumentem załączonym do sprawy spadkowej masa spadkowa obejmowała nieruchomość zabudowaną o powierzchni działki [...] ha jako całość. Od takiej powierzchni zapłacono podatek spadkowy, gdyż żadne dokumenty urzędowe nie potwierdzały innego stanu własności. Podział geodezyjny nieruchomości został sporządzony w dn. [...] stycznia 2011 i nie był aktem prawnym mającym na to wpływ. Skarżące nadmieniły, że wspomniany wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków nie opiera się na żadnych dokumentach źródłowych lecz jest opracowaniem inwentaryzacyjnym, w którym oddzielono od całej nieruchomości część nieogrodzoną płotem ale stanowiący ich własność. Następnie skarżące wskazały, że błędem ich rodziców było postawienie ogrodzenia bez geodezyjnego określenia granic działki. Ogrodzenie zostało postawione nie wg planów regulujących ul. [...] (bo takich nie było) ale przystosowywano je do linii sąsiadów. Inaczej przebiega linia ogrodzenia wzdłuż ul. [...] między ul. [...] (odległość 100m), inaczej od ul. [...] w kierunku ul. [‘...] gdzie ogrodzenia są jeszcze dalej odsunięte od chodnika i trawnik jest szerszy. Świadczy to niezbicie o dowolności a nie zachowaniu linii regulacyjnej ul. [...]. Trudno tu mówić o pasie drogi wzdłuż ulicy. Jak wskazuje mapa geodezyjna z dn. [...] marca 1985 projektowana linia regulacyjna ulicy [...] przebiegała w innym miejscu i tak w pierwotnej wersji były usytuowane ogrodzenia na ul. [...]. Obecne ogrodzenie nieruchomości było postawione dowolnie bez świadomości skutków obecnie z tego wynikających. 2. Nieuprawnione jest przywołanie zawarte w uzasadnieniu MTBiGM wyroku NSA z dn. 21 sierpnia 2002r., sygn. akt I SA 1441/100 LEX nr 137831 gdyż na wydzielonej z całości nieruchomości działce nr 782/119 nie znajdują się żadne obiekty inżynierskie (kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe, parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy. Ten fragment nieruchomości obejmuje trawnik wykonany i pielęgnowany przez Rodziców skarżących, a obecnie przez skarżące. 3. Nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu MTBiGM, że uprawniony geodeta sporządził obecne opracowanie ([...]) na podstawie m.in. "mapy archiwalnej przedstawiającej stan na dzień 31 grudnia 1998 gdyż taka mapa nie istnieje o czym świadczą załączone do skargi odpowiedzi na pisma kierowane do UM Ł. i Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie [...] zawarty jest wpis do księgi wieczystej dzielący nieruchomość na działki. Na jakiej podstawie dokonano powyższego wpisu dn. [...] maja 2011 skoro do chwili obecnej nie ma prawomocnej decyzji. Do skarżących jako ciągle właścicieli nieruchomości nie dotarła żadna informacja o dokonanych zmianach w KW. 4. Nieuprawnione jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu MTBiGM, że nie zostały przez skarżące przedstawione żadne dowody. Żaden z Urzędów nie występował w trakcie trwającego kilka lat postępowania administracyjnego o jakieś dowody i to skarżące zwracały się do tych Urzędów o przedstawienie dokumentów potwierdzających zasadność postępowania. 5. Nieuprawnione jest przytoczenie wyroku NSA z dn. 14 listopada 2008 sygn. akt I OSK 1471/2007 Lex Polonica 1972653 mające potwierdzić udokumentowane władztwo. Skarżące oświadczyły, że na przedmiotowej działce nr [...] nie były prowadzone żadne prace remontowe, konserwacyjne itd. Jest to trawnik założony przez ich rodziców i do roku 2010 był strzyżony i pielęgnowany przez skarżące. Dopiero od roku 2010 strzyżenie trawy wykonuje UM w Ł. Skarżące zwracały się do UMŁ o przedstawienie dokumentów potwierdzających ponoszenie kosztów na pielęgnację trawnika przed rokiem 2010 ale otrzymały odpowiedź odmowną. Nie jest prawdą, że na przedmiotowej działce znajdują się słupy energetyczne oraz kanalizacja i wodociąg. 6. Błędne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu MTBiGM, że o odszkodowanie za działkę nr [...] należało się starać w latach 2001-2005. Nieruchomość w tym okresie (i do chwili obecnej) była całością, od całości do roku 2009 płacony był podatek od nieruchomości i nic nie wskazywało na obecne działania administracyjne zmierzające do pozbawienia skarżących praw własności tej części nieruchomości. W trakcie obecnie trwającego postępowania administracyjnego skarżące przedstawiły ofertę sprzedaży tej części nieruchomości (zgodnie z sugestią zawartą w piśmie Urzędu Wojewódzkiego) ale otrzymały odpowiedź odmowną. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach wskazanych kryteriów, należało podkreślić, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na potrzeby niniejszego postępowania geodeta uprawniony N. G. sporządziła opracowanie według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. z ustaleniem czy nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w dniu 3 grudnia 1998r. była zajęta pod drogę publiczną. Podsumowując opracowanie autor wskazał, że z dokumentów poddanych analizie wynika, że powyższa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998r., była zajęta pod drogę publiczną. Geodeta uprawniony poddał analizie m.in. mapę archiwalną przedstawiającą stan na dzień 31 grudnia 1998 roku. Zarówno organ I jak i II instancji oparły się na wskazanej wyżej analizie przyjmując, że została ona sporządzona prawidłowo i odzwierciedla stan na dzień 31 grudnia 1998r. w odniesieniu do ww. nieruchomości. W tym miejscu należało wskazać, że skarżący podnosili m.in., że nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że uprawniony geodeta sporządził opracowanie na podstawie m.in. mapy archiwalnej przedstawiającej stan na dzień 31 grudnia 1998r., gdyż taka mapa nie istnieje o czym świadczą załączone do skargi odpowiedzi na pisma kierowane do UM Ł. i Urzędu Wojewódzkiego. Odnosząc się do ww. zarzuty należy wskazać, że odpis mapy archiwalnej przedstawiającej stan na dzień 31 grudnia 1998r. nie został dołączony do materiału sprawy. Wprawdzie geodeta uprawniony wskazuje, że poddał analizie mapę archiwalną przedstawiającą stan na dzień 31 grudnia 1998r. lecz nie załączył ww. mapy. Materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został więc w sposób niezupełny, uniemożliwiający poddanie rzetelnej ocenie czynności organów w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że dołączony do sprawy wypis z rejestru ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy. W ocenie Sądu przedstawiona ocena wskazuje jednoznacznie, że w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Powodowało to potrzebę uchylenia decyzji organu I i II instancji. Dopiero po dołączeniu do materiału dowodowego mapy archiwalnej przedstawiającej stan na dzień 31 grudnia 1998r. organ będzie mógł dokonać prawidłowej oceny tego czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazane uchybienia nie pozwoliły odnieść się Sądowi do pozostałych zarzutów skargi. Dopiero po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego będzie to możliwe w przypadku ewentualnego zaskarżenia decyzji organu. Na obecnym etapie zasadnicze znaczenie ma zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy, o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.